《刑事審判參考》（2016 年 12 月·總第 105 集 ）
［第1135號］任某1等三人食品監(jiān)管瀆職案-食品監(jiān)管瀆職罪的司法認(rèn)定
節(jié)選裁判說理部分，僅為個人學(xué)習(xí)、研究，如有侵權(quán)，立即刪除：
一、主要問題
在司法實(shí)踐中如何認(rèn)定食品監(jiān)管瀆職罪。
二、裁判理由
近年來，食品安全事件高發(fā)頻發(fā)，嚴(yán)重危害了人民群眾的生命健康安全，也嚴(yán)重破壞了 社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序。為了保護(hù)公眾健康以及加大對食品安全犯罪的打擊力度，同時(shí)為食 品監(jiān)管人員的追責(zé)提供更為明確的刑事立法依據(jù)，2011 年 2 月 25 日，全國人大常委會通過的刑法修正案（八）中，增設(shè)了刑法第四百零八條之一，該條規(guī)定：“負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成 其他嚴(yán)重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴(yán)重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑。徇私舞弊犯前款罪的，從重處罰?！蓖?4 月 28 日，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國刑法）確定罪名的補(bǔ)充規(guī)定（五）》，正式將第四百零八條之一確定為食品監(jiān)管瀆職罪。所謂食品監(jiān)管瀆職罪，是指負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的行為。
本案是刑法修正案（八）實(shí)施以來，人民法院較早審結(jié)的食品監(jiān)管瀆職案。該案在社會 上影響較大，群眾關(guān)注度高，特別是對于能否認(rèn)定三被告人的行為構(gòu)成食品監(jiān)管瀆職罪控辯雙方存在分歧。我們認(rèn)為，根據(jù)刑法和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，任某1等被告人的行為均構(gòu)成食品監(jiān)管瀆職罪，理由如下：
（一）三被告人均應(yīng)以負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員論
根據(jù)刑法規(guī)定，食品監(jiān)管瀆職罪的犯罪主體，是負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員?！吨腥A人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）第六條第二款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府依照本法和國務(wù)院的規(guī)定，確定本級食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政部門和其他有關(guān)部門的職責(zé)。有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作?！本唧w來說，食品監(jiān)管瀆職罪的犯罪主體主要是縣級以上的食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政部門和其他有關(guān)部門中負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員。
具體到本案，三被告人是否屬于國家機(jī)關(guān)工作人員，是本案能否認(rèn)定為食品監(jiān)管瀆職犯罪的關(guān)鍵和前提。在卷證據(jù)表明，本案三被告人均為羅ft縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法所的工作人員。根據(jù)羅ft縣機(jī)構(gòu)編制委員會提供的文件，羅ft縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法所系財(cái)政全供事業(yè)編制；根據(jù)該執(zhí)法所提供的文件，三被告人的職責(zé)是羅ft縣城關(guān)西城區(qū)餐飲環(huán)保衛(wèi)生監(jiān)督工作。我們認(rèn)為， 三被告人的身份雖然是事業(yè)編制，但所履行的職責(zé)為國家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職責(zé)。《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》第七條規(guī)定： “依法或者受委托行使國家行政管理職權(quán)的公司、企業(yè)、事業(yè)單位的工作人員，在行使行政管理職權(quán)時(shí)濫用職權(quán)或者玩忽職守，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依照《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于（中華人民共和國刑法）第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》的規(guī)定，適用瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任?！薄度珖嗣翊泶髸?wù)委員會關(guān)于（中華人民共和國刑法）第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》規(guī)定：“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國家機(jī)關(guān)人員編制但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，有瀆職行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任。”三被告人應(yīng)當(dāng)以負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員論，均能夠成為食品監(jiān)管瀆職罪的犯罪主體。
（二）三被告人具有玩忽職守的行為
食品監(jiān)管瀆職罪要求行為人必須有“濫用職權(quán)或者玩忽職守”的行為，“濫用職權(quán)”是指負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的人員超越職權(quán)，違法決定、處理其無權(quán)決定、處理的事項(xiàng)， 或者違反規(guī)定處理公務(wù)的行為。“玩忽職守”，是指負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或者不認(rèn)真履行其職責(zé)的行為。
就本案而言，三被告人的行為屬于玩忽職守的行為。被告人任某1的辯護(hù)人提出，任尚 太依法履行了食品監(jiān)管工作職責(zé)，不存在玩忽職守行為。我們認(rèn)為，被告人是否存在玩忽職 守行為，要根據(jù)在案證據(jù)分析判斷。本案中羅ft縣新都國際大酒店廚師長李作勇證實(shí)，羅ft 縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法所來檢查，主要是檢查健康證及衛(wèi)生條件，看冰箱生、熟食品是否分開；新都國際大酒店負(fù)責(zé)酒店采購工作的廖廣新證實(shí)，羅ft縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法所來檢查，主要是檢查 調(diào)味品是否過期變質(zhì)，購物登記簿填寫及相關(guān)購物票證是否保存。任某1、楊某2均供認(rèn)對新 都國際大酒店的食品沒有進(jìn)行定期或不定期抽樣檢查，在案亦沒有其他證據(jù)顯示三被告人曾對該酒店的食品進(jìn)行過抽樣檢查?！吨腥A人民共和國食品安全法》第八十七條規(guī)定：“縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對食品進(jìn)行定期或者不定期的抽樣檢驗(yàn)，并依據(jù)有關(guān)規(guī)定公布檢驗(yàn)結(jié)果，不得免檢?！北景缸C據(jù)充分表明被告人任某1等沒有認(rèn)真履行其食品安全監(jiān)督管理的職責(zé)，在工作中從未依法對新都國際大酒店進(jìn)行過食品抽檢，可以認(rèn)定三被告人的行為屬于玩忽職守行為。
（三）本案致 79 人食物中毒的嚴(yán)重后果，屬于刑法規(guī)定的“重大食品安全事故”
根據(jù)刑法第四百零八條之一的規(guī)定，“發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果”，是食品監(jiān)管瀆職罪成立的必備要件，即負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員，不僅要有濫用職權(quán)或者玩忽職守的行為，而且還要發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果，才能構(gòu)成本罪。如果存在濫用職權(quán)或者玩忽職守的行為，但未發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果，是不能認(rèn)定構(gòu)成犯罪的。
被告人任某1的辯護(hù)人提出，依據(jù)河南省人民政府發(fā)布的《河南省食品安全事故應(yīng)急預(yù) 案》的規(guī)定，本案發(fā)生 79 人食物中毒，未出現(xiàn)死亡病例，不屬于重大食品安全事故，應(yīng)是一般的食品安全事故。偵查機(jī)關(guān)依據(jù) 2006 年 7 月 26 日施行的《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》（以下簡稱《立案標(biāo)準(zhǔn)》）中玩忽職守“導(dǎo)致 20 人以上嚴(yán)重中毒”的立案標(biāo)準(zhǔn)來辦案，但該標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際是針對刑法第四百零八條環(huán)境監(jiān)管瀆職罪設(shè)定的，而 本罪是刑法修正案（八）新設(shè)罪名，使用 2006 年發(fā)布的《立案標(biāo)準(zhǔn)》于法無據(jù)。
關(guān)于“重大食品安全事故”的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有司法解釋確實(shí)沒有明確規(guī)定。我們認(rèn)為， 從食品監(jiān)管瀆職罪與一般濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪的關(guān)系來看，前者是從后者分離出來而單設(shè)的新罪名，兩者是特殊罪名與一般罪名的關(guān)系。從兩者的法定刑配置來看，食品監(jiān)管瀆職罪與刑法第三百九十七條第二款規(guī)定的徇私舞弊情節(jié)下的濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪的量刑幅度相同。因此，前述《立案標(biāo)準(zhǔn)》第一條的立案標(biāo)準(zhǔn)是具有參考價(jià)值的。既然前述《立案標(biāo)準(zhǔn)》以玩忽職守“導(dǎo)致 20 人以上嚴(yán)重中毒”為刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，那么，食品監(jiān)管瀆職導(dǎo)致79 人中毒這一結(jié)果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過《立案標(biāo)準(zhǔn)》的 20 人以上的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然就可以認(rèn)定為“重大食品安全事故”。具有中毒人員死亡情形的，屬于“重大食品安全事故”，但是“中毒人員死亡” 不是認(rèn)定“重大食品安全事故”的必要條件。本案發(fā)生之后，最高人民法院、最高人民檢察院出臺的《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》（自 2013 年 1 月 9 日起施行）也體現(xiàn)了重大食品安全事故不以出現(xiàn)中毒人員死亡為必需條件。該解釋第一條對刑法第三百九十七條濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪中“致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失” 的認(rèn)定作了具體的規(guī)定，第九條還規(guī)定：“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品、有毒有害食品、假藥、劣藥等流入社會，對人民群眾生命、健康造成嚴(yán)重危害后果的，依照瀆職罪的規(guī)定從嚴(yán)懲處。”
此外，被告人任某1的辯護(hù)人提出應(yīng)參照《河南省食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定來認(rèn)定食 品監(jiān)管瀆職罪是不妥當(dāng)?shù)?，將地方性法?guī)作為犯罪構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)來適用，必然導(dǎo)致各地標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，有悖公平正義。
（四）三被告人的玩忽職守行為與重大食品安全事故的發(fā)生具有刑法上的因果關(guān)系
在食品監(jiān)管瀆職罪中，行為人對重大食品安全事故或者其他嚴(yán)重后果承擔(dān)刑事責(zé)任的前 提是該嚴(yán)重后果是其實(shí)施的濫用職權(quán)行為或者玩忽職守行為造成的。也就是說，行為人的瀆 職行為與該嚴(yán)重后果必須具有刑法上的因果關(guān)系，否則行為人的行為不構(gòu)成食品監(jiān)管瀆職 罪，自然也不能承擔(dān)刑事責(zé)任。被告人任某1的辯護(hù)人提出，雖然《食品安全法》規(guī)定食品 監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)定期或不定期對監(jiān)管食品抽樣檢測，但上級沒有在被告人所在工作單位配備專 職檢驗(yàn)人員和檢驗(yàn)設(shè)備，且在抽檢時(shí)間之外，仍然排除不了發(fā)生酒店食品中毒的可能，故被 告人的職務(wù)行為與 79 人食物中毒的后果不存在刑法意義上的必然的、直接的因果關(guān)系。
《食品安全法》第一百零七條規(guī)定：“調(diào)查食品安全事故，除了查明事故單位的責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)查明有關(guān)監(jiān)督管理部門、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)及其工作人員的責(zé)任。”該條規(guī)定表明，重大食品安全事故或者其他嚴(yán)重后果固然是由食品生產(chǎn)者或者經(jīng)營者的不法行為直接 造成的，但是負(fù)有食品監(jiān)管職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職行為“縱容”了食品生產(chǎn)者或者經(jīng)營者的不法行為，基于這種“共同作用力”，才導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果。相對于食品生產(chǎn)者或者經(jīng)營者而言，國家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職行為對于食品安全 事故的發(fā)生具有某種“間接性”的特點(diǎn)，但仍然屬于刑法上的因果關(guān)系。如果負(fù)有食品監(jiān)管 職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員盡職盡責(zé)，正確、合法地履行了監(jiān)督管理職責(zé)，食品安全事故就能 最大限度地避免，使人民群眾免受其害。因此，只要重大食品安全事故或者其他嚴(yán)重后果是 由行為人的瀆職行為引起的，無論是直接造成的還是間接造成的，其對該結(jié)果的發(fā)生是起決 定作用還是起非決定作用，行為人的行為與結(jié)果之間就具有刑法上的因果關(guān)系。
本案中，上級部門沒有在被告人所在工作單位配備專職的檢驗(yàn)人員和相應(yīng)的檢驗(yàn)設(shè)備， 這在一定程度上確實(shí)限制了三被告人開展食品監(jiān)管的有效性，但這一因素并不足以對刑法上的因果關(guān)系產(chǎn)生本質(zhì)影響，三名被告人從未對涉案酒店的食品進(jìn)行過抽檢，因而導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故，其玩忽職守行為與重大食品安全事故的發(fā)生仍然具有刑法上的因果關(guān)系。
綜上，本案對任某1等三被告人以食品監(jiān)管瀆職罪定罪，同時(shí)考慮具體案情及三人認(rèn)罪 悔罪態(tài)度，免予刑事處罰是適當(dāng)?shù)?。本案宣判后，對食品監(jiān)管人員認(rèn)真履行職責(zé)起到了督促作用，同時(shí)也有效促進(jìn)了餐飲服務(wù)行業(yè)等食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者加強(qiáng)食品安全管理，提高食品 安全質(zhì)量，收到了較好的法律效果和社會效果。
