貴州省沿河土家族自治縣人民檢察院督促履行食品安全監(jiān)管職責行政公益訴訟案
（檢例第144號）
【關鍵詞】
行政公益訴訟? 校園周邊食品安全? 線索發(fā)現(xiàn)? 跟進監(jiān)督? 提起訴訟
【要旨】
檢察機關在履職中可以通過多種渠道發(fā)現(xiàn)未成年人保護公益訴訟案件線索。消除校園周邊食品安全隱患，規(guī)范校園周邊秩序，是未成年人保護公益訴訟檢察的重點領域。對于易發(fā)多發(fā)易反彈的未成年人保護頑疾問題，檢察機關應當在訴前檢察建議發(fā)出后持續(xù)跟進監(jiān)督，對于行政機關未能依法全面、充分履職的，應依法提起訴訟，將公益保護落到實處。
【基本案情】
2018年秋季學期開學后，貴州省銅仁市沿河土家族自治縣（以下簡稱“沿河縣”）民族小學等7所中小學周邊存在流動食品經(jīng)營者占道制售腸粉、炒粉、油炸土豆、奶茶等食品，供周邊中小學生食用的問題。流動食品經(jīng)營者在未依法辦理食品經(jīng)營相關手續(xù)的情況下，以車輛為餐飲作業(yè)工具，未配備食品經(jīng)營衛(wèi)生設施，未按規(guī)定公示健康證明，未穿戴清潔的工作衣帽，所售賣食品存在安全隱患，影響中小學生身體健康，同時占道經(jīng)營行為嚴重影響交通安全和社會管理秩序。
【檢察機關履職過程】
（一）調查核實和督促履職
2018年9月，檢察機關接到人大代表和家長師生反映，沿河縣民族小學等學校周邊存在流動食品經(jīng)營者以車輛為餐飲作業(yè)工具，違法向未成年學生售賣食品的現(xiàn)象，影響未成年人食品安全、交通安全和校園周邊秩序。獲取該線索后，沿河縣人民檢察院經(jīng)調查認為：流動食品經(jīng)營者未經(jīng)辦理經(jīng)營許可或備案登記等相關手續(xù)即以車輛為餐飲作業(yè)工具進行食品經(jīng)營活動，存在食品衛(wèi)生安全隱患，危害未成年人身體健康，對校園周邊交通安全和社會秩序造成影響。沿河縣市場監(jiān)管局怠于履行食品安全監(jiān)督管理職責，導致食品經(jīng)營者在中小學校園周邊占道經(jīng)營、制售食品的行為形成多發(fā)亂象，侵犯了未成年人合法權益，遂決定作為行政公益訴訟案件予以立案。
9月13日，沿河縣人民檢察院依法向沿河縣市場監(jiān)管局發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議，建議其依法履行職責，依法調查處理城區(qū)學校周邊的流動食品經(jīng)營者違法經(jīng)營行為。11月12日，沿河縣市場監(jiān)管局書面回復稱，已取締了所有學校周邊以車輛為餐飲作業(yè)工具的食品經(jīng)營活動，對校園周邊環(huán)境聯(lián)合開展了專項執(zhí)法檢查。沿河縣人民檢察院對訴前檢察建議落實情況進行跟蹤監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)沿河縣市場監(jiān)管局在檢察機關發(fā)出檢察建議后，雖采取了取締、勸離等措施，但食品經(jīng)營者以流動作業(yè)方式在校園周邊向未成年學生制售食品的問題仍時常反彈，未能得到有效遏制，社會公共利益持續(xù)處于受侵犯狀態(tài)。
（二）訴訟過程
2019年8月8日，沿河縣人民檢察院根據(jù)貴州省高級人民法院關于行政案件集中管轄的規(guī)定，向貴州省銅仁市思南縣人民法院提起行政公益訴訟，請求確認被告沿河縣市場監(jiān)管局對城區(qū)校園周邊無證食品經(jīng)營者的違法經(jīng)營行為怠于履行監(jiān)督管理職責違法，判決沿河縣市場監(jiān)管局對城區(qū)校園周邊無證食品經(jīng)營者的違法經(jīng)營行為依法履行職責。
12月27日，思南縣人民法院公開開庭審理本案。沿河縣市場監(jiān)管局辯稱，其不具有劃定臨時區(qū)域和固定時段供食品攤販經(jīng)營的職責，無直接管理流動食品攤販的職權。沿河縣人民檢察院答辯指出，食品攤販是食品經(jīng)營者的類型之一。對食品安全的保護是未成年人保護的重要內(nèi)容，不應因食品經(jīng)營者無固定經(jīng)營場所而放松對食品安全的監(jiān)管。根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》《貴州省食品安全條例》及市場監(jiān)管局“三定”方案等規(guī)定，市場監(jiān)管局承擔食品生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督管理職責，負有食品安全監(jiān)督管理，組織實施食品生產(chǎn)經(jīng)營許可管理，指導食品生產(chǎn)小作坊、小餐飲登記管理和食品小攤販備案管理的職責，對違法情形應當由其責令改正、給予警告、處以罰款及沒收違法所得等。2020年8月1日，思南縣人民法院作出判決，支持沿河縣人民檢察院全部訴訟請求。沿河縣市場監(jiān)管局未提出上訴。
判決生效后，沿河縣人民檢察院持續(xù)監(jiān)督判決的執(zhí)行，并促成沿河縣人民政府牽頭制定《沿河土家族自治縣城區(qū)校園周邊食品安全綜合治理實施方案》，組織沿河縣市場監(jiān)管局、城市管理局、公安局、教育局、街道辦事處開展城區(qū)校園周邊食品安全綜合治理專項行動，加強法治宣傳，劃定經(jīng)營區(qū)域，引導流動食品經(jīng)營者進行備案登記、規(guī)范經(jīng)營。該縣中小學校園周邊流動食品經(jīng)營者的經(jīng)營和生活得到保障，校園周邊環(huán)境秩序和交通安全得到有效治理。
【指導意義】
（一）全面正確理解“履職中發(fā)現(xiàn)”的含義，多渠道拓展案件線索來源。未成年人保護公益訴訟案件線索，既可以在辦理其他涉未成年人案件中發(fā)現(xiàn)，也可以通過人大代表、政協(xié)委員轉交、新聞媒體反映以及法治副校長送法進校園、開展未成年人保護主題檢察開放日活動、參加未成年人保護聯(lián)席會議等渠道發(fā)現(xiàn)。要立足法律監(jiān)督職能，注意拓展未成年人保護案件線索發(fā)現(xiàn)渠道，通過依法履職，切實維護未成年人合法權益。
（二）校園周邊食品安全涉及未成年人合法權益，是未成年人保護檢察公益訴訟的工作重點。食品安全事關未成年人身心健康。消除校園周邊食品安全隱患，維護校園周邊秩序和交通安全，是未成年人保護檢察公益訴訟的工作重點。負有監(jiān)管職責的行政機關不依法充分履職，致社會公共利益持續(xù)處于被侵犯狀態(tài)的，檢察機關應當認真分析研究行政機關監(jiān)管職責，合理確定監(jiān)督對象，以促使全面履職、有效整改。
（三）檢察機關履行公益訴訟職責，應當持續(xù)跟進監(jiān)督，推動問題整改落實到位。對于校園周邊食品安全等易發(fā)多發(fā)易反彈的未成年人保護頑疾問題，檢察機關發(fā)出公益訴訟訴前檢察建議后，要持續(xù)跟進落實。行政機關根據(jù)訴前檢察建議采取了監(jiān)督管理措施，但未成年人合法權益受侵犯狀態(tài)尚未得到有效遏制或隱患尚未消除的，要結合行政機關的職責范圍、履職條件、履職方式、履職效果等進行綜合分析，行政機關未依照法律規(guī)定全面、充分履職的，檢察機關應當依法提起訴訟。
【相關規(guī)定】
《中華人民共和國未成年人保護法》（2020年修訂）第一百零六條
《中華人民共和國食品安全法》（2018年修訂）第二條、第三十三條、第三十五條、第三十六條、第一百二十二條、第一百二十六條
《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修訂）第二十五條
《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2018〕6號）第二十一條（現(xiàn)為2020年修訂后的第二十一條）
