福建省福清市人民檢察院督促消除幼兒園安全隱患行政公益訴訟案
（檢例第143號）
【關鍵詞】
行政公益訴訟? 無證辦學? 公益訴訟檢察建議? 社會治理檢察建議
【要旨】
教育服務場所存在安全隱患，但行政監(jiān)管不到位，侵犯未成年人合法權益的，檢察機關可以開展行政公益訴訟，督促行政機關依法充分履職。檢察機關在辦理未成年人保護公益訴訟案件中，可以綜合運用不同類型檢察建議，推動未成年人權益保護的源頭治理和綜合治理。檢察機關在督促行政機關依法全面履職過程中，應當推動行政機關選擇最有利于保護未成年人合法權益的履職方式。
【基本案情】
2018年3月以來，福建省福清市音西街道等7個街道（鎮(zhèn)）共有無證幼兒園16所，在園幼兒約1500人。16所幼兒園均未按規(guī)定配備消防設施，未經(jīng)消防審批驗收合格。其中部分幼兒園建在加油站、綜合汽車站出入口、高壓輸變線電力走廊等危險路段，部分幼兒園直接租用普通民宅且在高層建筑內(nèi)辦學，部分幼兒園未經(jīng)教育局審批擅自改變園址，部分幼兒園使用無資質(zhì)車輛集中接送幼兒并超載，部分幼兒園玩教具配備、室內(nèi)外設施設備、保健室設施、衛(wèi)生設施及其他附屬設施配置不達標。
【檢察機關履職過程】
2018年3月，福建省福清市人民檢察院在辦理三起“黑校車”危險駕駛案過程中，發(fā)現(xiàn)部分涉案幼兒園系無證辦學，存在安全隱患。經(jīng)調(diào)查核實，前述16所幼兒園無證辦學違反了《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國民辦教育促進法》和住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)改委批準發(fā)布的《幼兒園建設標準》等法律法規(guī)、部門規(guī)章中關于保障幼兒園場所安全、辦學許可證及幼兒園選址、消防等方面的規(guī)定要求。福清市教育局作為教育主管部門雖多次發(fā)出《責令停止辦學行為通知書》，并向相關街道（鎮(zhèn)）發(fā)函要求取締，但監(jiān)管手段有限、處罰措施未落到實處，也未能有效推動相關部門解決問題。無證幼兒園所在街道辦事處及鎮(zhèn)政府未嚴格執(zhí)行《福州市學前教育管理辦法》關于依法取締無證幼兒園的規(guī)定，使部分無證幼兒園被檢查時停辦，檢查后又復開。相關人民政府、行政機關履職不到位，使無證幼兒園長期存在，影響幼兒的生命權、健康權、受教育權。
2018年4月，福清市人民檢察院向福清市教育局、相關街道辦事處和鎮(zhèn)政府發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議：一是疏堵結(jié)合，妥善處理無證幼兒園。對缺乏基本辦園條件，存在嚴重安全隱患的無證幼兒園，依法關停、取締，并妥善分流在園幼兒和從業(yè)人員。對經(jīng)整改后有條件取得辦園許可證的無證幼兒園，主動引導，給予支持，積極促進整改以達到獲取辦學許可證條件，確保在園幼兒安全、健康。二是科學規(guī)劃，形成合理布局。科學測算轄區(qū)內(nèi)學齡前兒童數(shù)量分布，做好統(tǒng)籌規(guī)劃工作，引導民辦幼兒園合理布局，與公辦幼兒園互補互惠。三是齊抓共管，落實主體責任。街道辦事處、鎮(zhèn)政府應當組織專門力量負責對無證幼兒園實施動態(tài)監(jiān)管、指導整改、依法取締工作，并協(xié)調(diào)教育、衛(wèi)健、消防、物價、食藥監(jiān)局等部門齊抓共管，形成治理合力。福清市教育局、相關街道辦事處和鎮(zhèn)政府表示曾多次對無證幼兒園作出行政處罰并采取取締措施，但始終無法根治，這與當?shù)貙W前教育發(fā)展不平衡不充分密切相關，需要多個職能部門協(xié)同治理，建議由市政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
為提高監(jiān)督效果，福清市人民檢察院向福清市人民政府發(fā)出社會治理檢察建議，建議市政府牽頭，各部門各司其職，齊抓共管，通過落實責任主體和設定績效考核指標等方式將無證幼兒園治理工作落到實處。檢察建議發(fā)出后，福清市人民政府會同福清市人民檢察院，召集相關街道（鎮(zhèn)）、教育、公安、消防、安監(jiān)等部門舉行圓桌會議，制定聯(lián)合執(zhí)法方案，針對無證幼兒園選址布局、消防設施、校車營運、設施配備不達標等方面存在的隱患與問題，進行整改落實，同時明確各部門具體分工，全程監(jiān)督聯(lián)合執(zhí)法進展。經(jīng)整改，福清市教育局及相關街道（鎮(zhèn)）回復檢察建議落實情況：3家經(jīng)整改后符合辦學條件的幼兒園已申請并取得辦學許可，13家整改后不符合辦學條件的均已取締關停，原在園幼兒已妥善分流至附近公辦幼兒園或有資質(zhì)的民辦幼兒園就讀。福清市人民檢察院持續(xù)跟進檢察建議的落實情況，定期走訪、了解、調(diào)查無證幼兒園取締后是否有反彈現(xiàn)象，并建議福清市人民政府定期組織開展“回頭看”工作。
檢察機關通過案件辦理，既推動消除了幼兒園安全隱患，又妥善解決了幼兒就讀問題，取得了良好的社會治理效果。此后，福清市未再發(fā)現(xiàn)無證民辦幼兒園，政府部門持續(xù)推動普惠性幼兒園建設，公辦幼兒園學額比為66%，較2017年上升6個百分點，全市普惠學額覆蓋率達92.62%。
【指導意義】
（一）教育服務場所存在安全隱患，行政機關沒有充分履職的，檢察機關可以開展行政公益訴訟。對未成年人負有教育、照顧、看護等職責的教育服務場所，明知不符合辦學條件，存在安全隱患，仍向未成年人開放，使未成年人合法權益面臨風險，行政主管部門未依法充分履職，致使公共利益受到侵犯的，檢察機關可以依法開展行政公益訴訟。
（二）不同層級人民政府和多個職能部門均具有與涉案事項相關的法定職責的，檢察機關可以向能夠發(fā)揮統(tǒng)籌作用的人民政府發(fā)出檢察建議。相關人民政府、行政部門未依法完全充分履職導致公益損害的，檢察機關可以通過公益訴訟檢察建議督促履職。為提升監(jiān)督效果，可以向能夠發(fā)揮統(tǒng)籌作用的人民政府發(fā)出社會治理檢察建議，推動人民政府對下級政府及相關職能部門進行協(xié)調(diào)調(diào)度，形成治理合力。
（三）檢察機關應當建議行政機關采用有效履職方式，推動涉及未成年人合法權益問題實質(zhì)性解決。行政機關對安全隱患無法消除的教育服務場所依法取締關停時，檢察機關應當建議行政機關疏堵結(jié)合、分類治理，根據(jù)未成年人及家長實際需要妥善安置受教育的未成年人，保障未成年人繼續(xù)享有接受教育、照顧、看護、健康發(fā)展等權利，落實檢察公益訴訟雙贏多贏共贏理念。
【相關規(guī)定】
《中華人民共和國未成年人保護法》（2020年修訂）第一百零六條
《中華人民共和國未成年人保護法》（2012年修正）第二十二條（現(xiàn)為2020年修訂后的第三十五條、三十六條）
《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修訂）第二十五條
《中華人民共和國民辦教育促進法》（2018年修正）第三條、第十二條、第十八條、第六十四條
《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2018〕6號）第二十一條（現(xiàn)為2020年修訂后的第二十一條）
