陜西省寶雞市環(huán)境保護局鳳翔分局不全面履職案
（檢例第49號）
【關鍵詞】
行政公益訴訟?環(huán)境保護?依法全面履職
【要旨】
行政機關在履行環(huán)境保護監(jiān)管職責時，雖有履職行為，但未依法全面運用行政監(jiān)管手段制止違法行為，檢察機關經訴前程序仍未實現督促行政機關依法全面履職目的的，應當向人民法院提起行政公益訴訟。
【基本案情】
2014年5月，陜西長青能源化工有限公司（以下簡稱長青能化）年產60萬噸甲醇工程項目建成，并經陜西省環(huán)境保護廳審批投入試生產至2014年12月31日。2014年11月24日，陜西省發(fā)布《關中地區(qū)重點行業(yè)大氣污染物排放限值》地方標準，燃煤鍋爐顆粒物排放限值為20mg/m3，自2015年1月1日起實施。長青能化試生產期間，燃煤鍋爐大氣污染物排放值基本處于地方標準20mg/m3以上，國家標準50mg/m3以下。
2015年1月1日，長青能化試生產期滿后未停止生產且燃煤鍋爐顆粒物排放值持續(xù)在20mg/m3以上50mg/m3以下。
2015年7月7日，陜西省寶雞市環(huán)境保護局鳳翔分局（以下簡稱鳳翔分局）向長青能化下達《環(huán)境違法行為限期改正通知書》，責令其限期改正生產甲醇環(huán)保違規(guī)行為，否則將予以高限處罰。長青能化沒有整改到位，鳳翔分局未作出高限處罰。2015年11月18日，鳳翔分局向長青能化下達《行政處罰決定書》，限其于一個月內整改到位，并處以5萬元罰款。但該企業(yè)并未停止甲醇項目生產，顆粒物超標排放問題依然沒有得到有效解決，對周圍大氣造成污染。
【訴前程序】
2015年11月下旬，陜西省寶雞市人民檢察院在辦案中發(fā)現鳳翔分局可能有履職不盡責的情況，遂指定鳳翔縣人民檢察院開展調查。鳳翔縣人民檢察院查明：長青能化超期試生產且顆粒物超標排放，而鳳翔分局雖對長青能化作出行政處罰，但未依法全面履職。2015年12月3日，鳳翔縣人民檢察院向鳳翔分局發(fā)出《檢察建議書》，建議其依法履職，督促長青能化上線治污減排設備，確保環(huán)保達標。
2016年1月4日，鳳翔分局書面回復鳳翔縣人民檢察院稱：2015年12月24日對長青能化下達《責令限制生產決定書》，責令該公司限產。2015年12月30日作出《排污核定與排污費繳納決定書》，對長青能化2015年10月至12月間顆粒物超標排放加收排污費。
針對鳳翔分局回復意見，鳳翔縣人民檢察院進一步查明：鳳翔分局作出責令限制生產決定、加收排污費等措施后，長青能化雖然按要求限制生產，但其治污減排設備建設項目未正式投入使用，顆粒物排放依然超過限值。
【訴訟過程】
鑒于檢察建議未實現應有效果，2016年5月11日，鳳翔縣人民檢察院向鳳翔縣人民法院提起行政公益訴訟。鳳翔縣人民法院受理后，認為符合起訴條件，但不宜由鳳翔縣人民法院管轄。經向寶雞市中級人民法院請示指定管轄，2016年5月13日，寶雞市中級人民法院依法裁定本案由寶雞市陳倉區(qū)人民法院管轄。2016年11月10日，寶雞市陳倉區(qū)人民法院對本案公開開庭審理。
（一）法庭調查
出庭檢察人員宣讀起訴書，請求：1. 確認鳳翔分局未依法全面履職的行為違法；2. 判令鳳翔分局依法全面履行職責，督促長青能化采取有效措施，確保顆粒物排放符合標準。
鳳翔分局答辯狀稱其對企業(yè)采取了行政處罰、責令限制生產等措施，已經全面履行職責。訴訟前，長青能化減污設備已經運行，檢察機關不需要再提起訴訟。
法庭舉證、質證階段，圍繞鳳翔分局是否依法全面履行法定職責，出庭檢察人員出示了鳳翔分局行政職責范圍的依據，2015年1月1日至2016年5月8日長青能化顆粒物排放數據等證據。證明截至提起訴訟前，長青能化濕電除塵系統(tǒng)沒有竣工驗收并且顆粒物依然超標排放，持續(xù)給周圍大氣環(huán)境造成污染問題沒有徹底解決。
鳳翔分局針對起訴書，提交了對長青能化日常監(jiān)管的表格及2015年7月以來對長青能化作出的各類處罰文書等證據材料，證明已經依法全面履行了對相對人的環(huán)境監(jiān)管職責。
針對鳳翔分局提出的證據，出庭檢察人員認為，其只能證明鳳翔分局對長青能化作出了行政處罰，但不能證明依法全面履職并實現了履職目的。訴訟前，長青能化排放仍存在不達標的情況。
（二）法庭辯論
出庭檢察人員指出，鳳翔分局未依法全面履職主要表現在三個方面：
一是鳳翔分局未依法監(jiān)管相對人嚴格執(zhí)行建設項目環(huán)境保護設施設計、施工、使用“三同時”的規(guī)定。長青能化的環(huán)境保護設施雖然與建設項目同時設計、同時施工，但并未同時使用。
二是鳳翔分局初期未采取有效措施對長青能化違法排放顆粒物的行為作出處理。自2015年1月1日起，長青能化顆粒物排放濃度均超過20mg/m3的標準，最高達72mg/m3。鳳翔分局卻未采取有效行政監(jiān)管措施予以處置，直到2015年7月7日才對顆粒物超標排放違法行為作出《環(huán)境違法行為限期改正通知書》。
三是鳳翔分局未依法全面運用監(jiān)管措施督促長青能化糾正違法行為。長青能化在收到《環(huán)境違法行為限期改正通知書》后兩個月內未按要求整改到位，鳳翔分局未采取相應措施作出高限處罰。
鳳翔分局答辯稱：已履行了法定職責，多次對長青能化作出行政處罰，顆粒物超標排放是由于地方標準的變化。2016年3月27日，長青能化減污設備已經運行，檢察機關無需提起訴訟。
針對鳳翔分局答辯，檢察機關提出辯論意見：對于長青能化的排污行為，鳳翔分局雖有履職行為，但履職不盡責。一是作出的5萬元罰款不是高限處罰。二是按照相關規(guī)定，在地方標準嚴于國家標準的情況下，依法應當執(zhí)行地方標準。三是2016年3月27日，長青能化減污設備已經上線運行，但顆粒物排放數據仍不穩(wěn)定，仍有不達標的問題。四是訴訟中，鳳翔分局于2016年5月16日才作出按日連續(xù)處罰的行政處罰，對長青能化違法行為罰款645萬元。
2016年8月22日，長青能化減污設備經評估正式投入運行，經第三方檢測機構的檢測，長青能化顆粒物排放已持續(xù)穩(wěn)定符合國家和地方排放標準。2016年12月20日，檢察機關撤回了第二項訴訟請求，即督促長青能化采取有效措施，確保顆粒物排放達到國家標準和地方標準。
（三）審理結果
2016年12月28日，陜西省寶雞市陳倉區(qū)人民法院作出一審判決，確認被告鳳翔分局未依法全面履行對相對人長青能化環(huán)境監(jiān)管職責的行為違法。
【指導意義】
訴前程序是檢察機關提起公益訴訟的前置程序。辦理公益訴訟案件，要對違法事實進行調查核實，圍繞行政機關不依法履職或者不全面履職行為的客觀表現、主觀過錯、與國家利益或者社會公共利益遭受侵害后果的關系以及相關的法律依據、政策要求、文件規(guī)定等全面收集、固定證據，在查清事實的基礎上依法提出檢察建議，督促行政機關糾正違法、依法履職。行政機關未在檢察建議要求的期限內依法全面履行職責，國家利益或者社會公共利益仍然遭受侵害的，檢察機關應當依法向人民法院提起公益訴訟。
對行政機關不依法履行法定職責的判斷和認定，應以法律規(guī)定的行政機關法定職責為依據，對照行政機關的執(zhí)法權力清單和責任清單，以是否全面運用或者窮盡法律法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定的行政監(jiān)管手段制止違法行為，國家利益或者社會公共利益是否得到了有效保護為標準。行政機關雖然采取了部分行政監(jiān)管或者處罰措施，但未依法全面運用或者窮盡行政監(jiān)管手段制止違法行為，國家利益或者社會公共利益受侵害狀態(tài)沒有得到有效糾正的，應認定行政機關不依法全面履職。
【相關規(guī)定】
《中華人民共和國環(huán)境保護法》第十五條第二款
《中華人民共和國大氣污染防治法》第五條、第七條、第四十三條、第九十九條
《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款
《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》第五條、第十條
《建設項目環(huán)境保護管理條例》第十五條、第二十條第一款
《建設項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》第十四條、第十七條第三款
《火電廠大氣污染物排放標準》
《關中地區(qū)重點行業(yè)大氣污染物排放限值》
