湖南省長沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局等不依法履職案
（檢例第50號）
【關鍵詞】
行政公益訴訟?生態(tài)環(huán)境保護?督促履職
【要旨】
檢察機關通過檢察建議實現(xiàn)了督促行政機關依法履職、維護國家利益和社會公共利益目的的，不需要再向人民法院提起訴訟。
【基本案情】
2013年6月，長沙威尼斯城房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱威尼斯城房產(chǎn)公司）開發(fā)的威尼斯城第四期項目開始建設。該項目將原定項目建設的性質(zhì)、規(guī)模、容積率等作出重大調(diào)整，開工建設前未按照《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的規(guī)定重新報批環(huán)境影響評價文件。2016年8月29日，湖南省長沙縣行政執(zhí)法局對威尼斯城房產(chǎn)公司作出行政處罰決定，責令該公司停止第四期項目建設，并處以10萬元罰款。威尼斯城房產(chǎn)公司雖然繳納了罰款但并未停止建設。截至2018年3月7日，該項目已經(jīng)建成1—6棟。7—8棟未取得施工許可證即開始進行基坑施工（停工狀態(tài)），9棟未開工建設。
【提出檢察建議】
2017年7月20日，湖南省長沙市人民檢察院在參與中央環(huán)保督察組督查過程中，發(fā)現(xiàn)長沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局、長沙縣行政執(zhí)法局不依法履行職責致使國家和社會公共利益受損的線索。報告湖南省人民檢察院后，湖南省人民檢察院將案件線索交長沙市人民檢察院辦理。
長沙市人民檢察院調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2003年4月22日至2017年3月14日，威尼斯城第四期項目建設用地位于參照飲用水水源一級保護區(qū)保護范圍內(nèi)。2017年3月14日后，根據(jù)湖南省人民政府調(diào)整后的飲用水水源保護區(qū)劃定，該建設項目用地位于飲用水水源二級保護區(qū)保護范圍內(nèi)。經(jīng)調(diào)查核實，長沙市人民檢察院認為長沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局等三行政機關不依法履行職責，對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、飲用水水源安全造成重大影響，侵害了社會公共利益。其中：
長沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局明知威尼斯城第四期項目必須重新申報環(huán)境影響評價文件，但在未重新申報的情況下，發(fā)放建設工程規(guī)劃許可證和建筑工程施工許可證，導致項目違法建設，給當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成重大影響。
長沙縣行政執(zhí)法局明知威尼斯城第四期項目環(huán)境影響評價未申報通過、未批先建的情況下，在作出責令停止建設，并處以罰款10萬元的決定后，未進一步采取措施，導致該項目1—6棟最終建設完成，同時對該項目7—8棟無建筑工程施工許可就開挖基坑的違法行為未責令恢復原狀，造成重大生態(tài)環(huán)境影響。
長沙縣環(huán)境保護局明知威尼斯城第四期項目環(huán)境影響評價未申報通過，卻在該項目1—6棟建設工程規(guī)劃許可證申請表上蓋章予以認可，造成違法建設行為發(fā)生，給當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成重大影響。
2017年12月18日、2018年3月16日，長沙市人民檢察院先后分別向長沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局、長沙縣行政執(zhí)法局和長沙縣環(huán)境保護局發(fā)出檢察建議：一是建議長沙縣行政執(zhí)法局依法對威尼斯城房產(chǎn)公司未依法停止建設，仍處于繼續(xù)狀態(tài)的違法行為進行處罰，責令對違法在建工程恢復原狀。二是建議三行政機關在職責范圍內(nèi)依法處理威尼斯城第四期項目環(huán)境影響評價、建設工程規(guī)劃許可和建筑工程施工許可等問題。三是建議三行政機關依法加強對該項目行政許可的審批管理和執(zhí)法監(jiān)管，杜絕類似違法行為再次發(fā)生。
檢察機關發(fā)出檢察建議后，與長沙縣行政執(zhí)法局等三機關以及長沙縣人民政府進行了反復協(xié)調(diào)溝通，促進相關檢察建議落實。三機關均按期對長沙市人民檢察院檢察建議進行了書面回復。2018年4月10日，長沙縣行政執(zhí)法局根據(jù)檢察建議的要求對威尼斯城房產(chǎn)公司作出行政處罰決定：責令該公司立即停止第四期項目建設；對7—8棟基坑恢復原狀，并處罰款4365058.67元。威尼斯城房產(chǎn)公司接受處罰并對7—8棟基坑恢復原狀。長沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局、長沙縣環(huán)境保護局根據(jù)檢察建議的要求加大對該項目的監(jiān)管力度，對類似行政審批流程進行規(guī)范，對相關責任人員進行追責，給予四名工作人員相應的行政處分。
2018年2月9日，長沙縣人民政府就糾正違法行為與長沙市人民檢察院溝通并對相關問題提出處置意見。因該案涉及飲用水水源地保護區(qū)調(diào)整，長沙市人民檢察院依法向長沙縣人民政府發(fā)出工作建議，建議該縣及時向上級機關申報重新劃定飲用水水源地保護區(qū)范圍；對該項目監(jiān)管和執(zhí)法中暴露出來的相關違法違規(guī)問題依法依規(guī)進行處理；加強對建設項目審批的管理和監(jiān)督、對招商引資項目的管理，進一步規(guī)范行政許可、行政審批行為，切實防止損害生態(tài)環(huán)境和資源保護行為的發(fā)生。
2018年5月17日，長沙縣人民政府就工作建議向長沙市人民檢察院作出書面回復，對威尼斯城第四期項目違法建設的處置提出具體的工作意見和實施辦法。長沙市人民檢察院認為，威尼斯城第四期項目違法建設對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和飲用水水源地造成重大影響，損害社會公共利益，考慮到該項目1—6棟已經(jīng)銷售完畢，僅第6棟就涉及320戶，涉及眾多群眾利益，撤銷該項目的建設工程規(guī)劃許可證和建筑工程施工許可證并拆除建筑，將損害不知情群眾的利益。經(jīng)論證，采取取水口上移變更飲用水水源地保護區(qū)范圍等補救措施，不影響威尼斯城眾多業(yè)主的合法權益和生活穩(wěn)定，社會效果和法律效果較好。根據(jù)長沙市人民檢察院的建議，長沙縣人民政府上移飲用水取水口。2018年5月31日，新建設的長沙縣星沙第二水廠取水泵站已經(jīng)通水。2018年10月29日，經(jīng)湖南省人民政府批準，長沙市人民政府對飲用水水源地保護范圍進行了調(diào)整。
【指導意義】
檢察機關辦理公益訴訟案件，應當著眼于切實維護國家利益和社會公共利益的目標，加強與行政機關溝通協(xié)調(diào)，注重各項實際措施的落實到位。充分發(fā)揮訴前程序的功能作用，努力實現(xiàn)案件辦理政治效果、社會效果和法律效果的有機統(tǒng)一。對于一個污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的事件，多個行政機關存在違法行使職權或者不作為情形的，檢察機關可以分別提出檢察建議，督促其依法履行各自職責。依據(jù)法律規(guī)定，有多種行政監(jiān)管、處罰措施可選擇時，應從最大限度保護國家利益或者社會公共利益出發(fā)，建議行政機關采取盡量不減損非侵權主體的合法權益、實際效果最好的監(jiān)管處罰措施。
【相關規(guī)定】
《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六十一條
《中華人民共和國水污染防治法》第六十六條
《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第三十一條
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款
《環(huán)境行政處罰辦法》第十一條
