賈某訴河北省石家莊高新技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會、宋營鎮(zhèn)人民政府行政強制執(zhí)行案-征收拆遷不宜假村民自治形式進行
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-003-002
關(guān)鍵詞
行政行政強制強制拆除房屋起訴條件適格被告/村民自治
基本案情
法院經(jīng)審理查明：賈某系河北省石家莊市裕華區(qū)宋營鎮(zhèn)東仰陵村村民。2017年8月，石家莊市南二環(huán)東延工程建設(shè)項目啟動，該項目經(jīng)裕華區(qū)宋營鎮(zhèn)東仰陵村，該村位于南二環(huán)東延工程范圍內(nèi)的房屋需要拆除，賈某涉案房屋在拆除范圍之內(nèi)。2017年8月14日，裕華區(qū)宋營鎮(zhèn)東仰陵村村民代表大會通過了《石家莊市高新區(qū)宋營鎮(zhèn)東仰陵村拆遷補償安置方案》，該方案第三條規(guī)定：“東仰陵村委會為改造范圍內(nèi)的拆遷人，改造范圍內(nèi)的房屋所有人為被拆遷人?！钡诹鶙l規(guī)定：“根據(jù)拆遷工作需要，成立東仰陵村拆遷改造工作領(lǐng)導小組，設(shè)立指揮部及各種相關(guān)機構(gòu)”。2017年11月1日，東仰陵村委會對賈某下達了拆遷通知，通知的基本內(nèi)容為：“賈某逾期未簽訂拆遷協(xié)議，限期2天內(nèi)自行拆除，否則依法予以強制拆除?！痹诖似陂g，賈某的房屋被強行拆除。賈某認為其房屋是河北省石家莊高新技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會（以下簡稱高新開發(fā)區(qū)管委會）、宋營鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱宋營鎮(zhèn)政府）共同組織、實施拆除的，訴請確認強制拆除房屋行為違法。賈某還一并提供了一審被告工作人員在拆除現(xiàn)場的照片。一審被告認為其工作人員在場是履行監(jiān)督職責，并主張拆除賈某房屋并非其所為，而是東仰陵村委會組織實施的。東仰陵村委會在一、二審期間也承認其是拆遷主體。
河北省石家莊市中級人民法院于2018年4月8日作出（2018）冀01行初6號行政裁定，駁回賈某的起訴。
一審宣判后，賈某不服提起上訴，河北省高級人民法院于2018年9月19日作出（2018）冀行終473號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。
二審宣判后，賈某向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2019年12月25日作出（2019）最高法行申3784號行政裁定：1.本案指令河北省高級人民法院再審；2.再審期間，中止原裁定的執(zhí)行。
裁判理由
法院生效裁判認為：對賈某房屋的拆遷系石家莊市南二環(huán)東延工程建設(shè)項目需要，賈某房屋所占土地也被用于南二環(huán)東延工程建設(shè)。此類項目的用地與征收拆遷工作應當根據(jù)土地性質(zhì)的不同，分別依照《中華人民共和國土地管理法》或《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定的條件和程序進行；征收拆遷與征收補償事宜均屬公權(quán)力職權(quán)范疇，職權(quán)之所在，即義務之所在，也即責任之所在，并不宜假村民自治形式進行。即使對因歷史原因形成的城中村的改造，村民會議或村民代表會議可以在《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)議決涉及村民利益的相關(guān)事項，村民也應遵照執(zhí)行；但是，村民會議或者村民代表會議決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸，不得侵犯村民的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利。申言之，在現(xiàn)行土地和房屋征收補償法律法規(guī)框架內(nèi)，基于“舊城改造”“村改居”或者“新城鎮(zhèn)建設(shè)”等實際需要，村民會議或者村民代表會議可以在符合上位法規(guī)定前提下，通過村民自治方式?jīng)Q定建設(shè)項目和補償事項，并可通過簽訂協(xié)議等方式解決補償安置問題；但在未經(jīng)協(xié)商一致情況下村民委員會等自治組織即單方采取強制拆除等方式則涉嫌違法?！吨腥A人民共和國行政強制法》《中華人民共和國土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律法規(guī)，對強制搬遷合法房屋的步驟、程序和方式有具體明確的規(guī)定，并未規(guī)定村民委員會等自治組織有權(quán)實施強制搬遷和強制拆除。東仰陵村委會在原審期間雖承認系其自行實施強制拆除，但各方對高新開發(fā)區(qū)管委會主要領(lǐng)導主持召開拆遷動員大會，參與組織南二環(huán)東延東仰陵村段拆遷工作的事實并無異議；高新開發(fā)區(qū)管委會還曾就限期完成該地段征地拆遷工作，專門向宋營鎮(zhèn)政府下達《督辦函》；東仰陵村委會在房屋于2017年10月31日被強拆后送達的落款為2017年11月1日的《通知》也明確，拆遷系為保障南二環(huán)東延工程順利進行，要求賈某自行拆除并到村委會辦理拆遷補償手續(xù)，否則將按照法律程序依法予以強制拆除；宋營鎮(zhèn)政府工作人員也曾在強制拆除前到賈某家中做說服動員工作；且高新開發(fā)區(qū)管委會、宋營鎮(zhèn)政府工作人員也出現(xiàn)在強制拆除現(xiàn)場。因此，結(jié)合法律規(guī)定和全部在案證據(jù)以及土地的最終用途等情況綜合判斷，對賈某房屋的強制拆除，不應當認定系東仰陵村委會自主實施，而應當認定系職權(quán)主體與非職權(quán)主體在市政項目征收拆遷中基于共同意思聯(lián)絡(luò)、共同參與下實施的強制拆除。被訴強制拆除行為雖然形式上表現(xiàn)為東仰陵村委會實施，但村民委員會等自治組織僅系行政機關(guān)的行政助手和行政輔助者，猶如其“延長之手”。一、二審法院在賈某已經(jīng)提供初步證據(jù)證明強制拆除行為雖以東仰陵村委會名義實施，但顯然系法定的職權(quán)主體基于征收職權(quán)組織、命令實施的情況下，僅以東仰陵村委會自認實施強制拆除為由，否定高新開發(fā)區(qū)管委會、宋營鎮(zhèn)政府為適格被告，系對法律規(guī)定的錯誤理解，也有違職權(quán)法定原則，依法應予糾正。鑒于雙方至今未能通過簽訂補償安置協(xié)議方式解決賈某被拆除房屋的補償安置問題，本案應以高新開發(fā)區(qū)管委會、宋營鎮(zhèn)政府和東仰陵村委會為共同被告，共同承擔侵權(quán)賠償責任。
裁判要旨
征收拆遷與征收補償事宜均屬公權(quán)力職權(quán)范疇，職權(quán)之所在，即義務之所在，也即責任之所在，并不宜假村民自治形式進行。在現(xiàn)行土地和房屋征收補償法律法規(guī)框架內(nèi)，基于“舊城改造”“村改居”或者“新城鎮(zhèn)建設(shè)”等實際需要，村民會議或者村民代表會議可以在符合上位法規(guī)定前提下，通過村民自治方式?jīng)Q定建設(shè)項目和補償事項，并可通過簽訂協(xié)議等方式解決補償安置問題；但在未經(jīng)協(xié)商一致情況下村民委員會等自治組織即單方采取強制拆除等方式則涉嫌違法。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第26條第1款、第5款
《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第24條第2款
一審：河北省石家莊市中級人民法院（2018）冀01行初6號行政裁定（2018年4月8日）
二審：河北省高級人民法院（2018）冀行終473號行政裁定（2018年9月19日）
再審：最高人民法院（2019）最高法行申3784號行政裁定（2019年12月25日）
