馬某訴北京市豐臺(tái)區(qū)人民政府不履行政府信息公開(kāi)職責(zé)案-村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督職責(zé)的履行程度應(yīng)與保障村民知情權(quán)、村民自治范圍相適應(yīng)
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2023-12-3-021-012
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行政訴訟/不履行政府信息公開(kāi)職責(zé)/村務(wù)公開(kāi)/調(diào)查核實(shí)職責(zé)/村民知情權(quán)/村民自治范圍/合法性審查/全面審查
基本案情
馬某訴稱(chēng)：2019年4月10日，原告向某某村民委員會(huì)提出村務(wù)公開(kāi)，申請(qǐng)公開(kāi)某某4s店與某某村委會(huì)簽訂的土地租賃合同起始年至2019年的租賃合同和收益發(fā)票；某某4s店與某某村委會(huì)簽訂合同解約賠付款明細(xì)，以紙質(zhì)文本書(shū)面回復(fù)并蓋章。28天之后，某某村委會(huì)仍未作出答復(fù)。故2019年5月9日，原告向被告北京市豐臺(tái)區(qū)人民政府提出《履責(zé)申請(qǐng)》，要求某某村委會(huì)公開(kāi)原告申請(qǐng)的村務(wù)事項(xiàng)。2019年6月13日，被告作出《關(guān)于馬某、顧某清的<履責(zé)申請(qǐng)>的回復(fù)》。原告認(rèn)為信息內(nèi)容不真實(shí)，某某4s店與某某村委會(huì)簽訂的合同以及合同解約的約定不公平，在法律上是無(wú)效的。屬于變相侵吞集體資產(chǎn)，據(jù)為己有。綜上，原告認(rèn)為，某某村委會(huì)未按原告要求公開(kāi)村務(wù)事項(xiàng)，被告北京市豐臺(tái)區(qū)人民政府未依法履行監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)的法定職責(zé)。故原告請(qǐng)求撤銷(xiāo)被告北京市豐臺(tái)區(qū)人民政府于2019年6月28日作出的被訴答復(fù)。
北京市豐臺(tái)區(qū)人民政府辯稱(chēng)：1.被告北京市豐臺(tái)區(qū)人民政府嚴(yán)格按照相關(guān)程序性規(guī)定作出被訴答復(fù)，程序合法。被告于2019年5月10日收到原告的《履責(zé)申請(qǐng)》后，于2019年5月22日向原告作出《告知》，告知其未到法定答復(fù)期限，請(qǐng)?jiān)婺托牡却?019年6月28日，被告作出被訴答復(fù)，原告于次日簽收。2.被訴答復(fù)認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確。被告收到《履責(zé)申請(qǐng)》后于2019年5月22日通過(guò)函件形式要求北京市豐臺(tái)區(qū)南苑鄉(xiāng)人民政府認(rèn)真組織調(diào)查。2019年5月24日，北京市豐臺(tái)區(qū)南苑鄉(xiāng)人民政府向某某村委會(huì)下發(fā)《關(guān)于要求某某村委會(huì)對(duì)村務(wù)公開(kāi)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行公示的通知》，要求某某村委會(huì)就原告申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。2019年6月11日，某某村委會(huì)召開(kāi)會(huì)議，對(duì)原告申請(qǐng)公開(kāi)事項(xiàng)進(jìn)行討論、表決。2019年6月12日，某某村委會(huì)將原告申請(qǐng)內(nèi)容張貼于社區(qū)居民委員會(huì)正門(mén)前公示欄。2019年6月28日，被告作出被訴答復(fù)。綜上，請(qǐng)求駁回原告的訴訟請(qǐng)求。
法院經(jīng)審理查明：2019年4月10日，馬某向某某村委會(huì)提起村務(wù)公開(kāi)申請(qǐng)，要求公開(kāi)涉案村務(wù)事項(xiàng)。2019年5月9日，馬某向北京市豐臺(tái)區(qū)人民政府申請(qǐng)責(zé)令某某村委會(huì)公開(kāi)馬某申請(qǐng)的村務(wù)事項(xiàng)。2019年5月22日，北京市豐臺(tái)區(qū)人民政府向馬某作出《告知》，告知馬某：由于目前還未到法定答復(fù)期限，還請(qǐng)馬某耐心等待。同日，豐臺(tái)區(qū)信訪辦公室向北京市豐臺(tái)區(qū)南苑鄉(xiāng)人民政府作出《關(guān)于顧某清、馬某“履責(zé)申請(qǐng)”的轉(zhuǎn)送函》（豐信辦函〔2019〕63號(hào)），要求北京市豐臺(tái)區(qū)南苑鄉(xiāng)人民政府認(rèn)真組織調(diào)查。2019年5月24日，北京市豐臺(tái)區(qū)南苑鄉(xiāng)人民政府作出《關(guān)于要求某某村委會(huì)對(duì)村務(wù)公開(kāi)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行公示的通知》，要求某某村委會(huì)就馬某申請(qǐng)公開(kāi)的村務(wù)事項(xiàng)予以查找核實(shí)，并于2019年6月13日前公布。2019年6月11日，某某村委會(huì)就馬某的村務(wù)公開(kāi)申請(qǐng)召開(kāi)會(huì)議，決定公示：“一、從2011-2019年，某某村委會(huì)與釣魚(yú)公園簽署的房屋租金情況。二、起始年至2019年，某某4s店與某某村委會(huì)簽訂的土地租賃情況。三、某某4s店合同解約賠付款情況……”某某村委會(huì)將公示村務(wù)事項(xiàng)予以張貼公布。2019年6月28日，北京市豐臺(tái)區(qū)人民政府作出《關(guān)于顧某清、馬某申請(qǐng)村務(wù)公開(kāi)有關(guān)事項(xiàng)的答復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)被訴答復(fù)），主要內(nèi)容為：根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第三十一條“村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門(mén)反映”之規(guī)定，北京市豐臺(tái)區(qū)南苑鄉(xiāng)人民政府已要求某某村委會(huì)在村委會(huì)公示欄對(duì)村務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行公開(kāi)，請(qǐng)前往查看。
北京市第四中級(jí)人民法院于2019年12月23日作出（2019）京04行初1177號(hào)行政判決，駁回馬某的訴訟請(qǐng)求。宣判后，馬某提出上訴。北京市高級(jí)人民法院于2020年6月18日作出(2020)京行終1391號(hào)行政判決，駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：1.關(guān)于法定職責(zé)的依據(jù)問(wèn)題。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第三十一條的規(guī)定，馬某作為槐房村村民，有權(quán)向縣級(jí)人民政府反映該村村民委員會(huì)村務(wù)公開(kāi)問(wèn)題。北京市豐臺(tái)區(qū)人民政府作為一級(jí)人民政府，負(fù)有調(diào)查核實(shí)，并在確認(rèn)村民委員會(huì)存在不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的情況下責(zé)令其公開(kāi)的職責(zé)。
2.關(guān)于北京市豐臺(tái)區(qū)人民政府是否按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定履行了調(diào)查核實(shí)及監(jiān)督職責(zé)的問(wèn)題。馬某認(rèn)為北京市豐臺(tái)區(qū)人民政府并未按照其要求履行調(diào)查核實(shí)職責(zé)。對(duì)此，一審法院認(rèn)為應(yīng)根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村務(wù)公開(kāi)制度及管理監(jiān)督方式的規(guī)定進(jìn)行審查。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第二十三條、第三十條以及《北京市實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>的若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)北京市實(shí)施村委會(huì)組織法）第二十七條、第二十八以及第二十九的規(guī)定，北京市豐臺(tái)區(qū)人民政府作為一級(jí)人民政府，在法律授權(quán)范圍內(nèi)履行調(diào)查核實(shí)監(jiān)督職責(zé)，既不能不作為，亦不能超越法律授權(quán)范圍作為?？v觀北京市豐臺(tái)區(qū)人民政府履行職責(zé)的情況，收到申請(qǐng)后首先要求屬地鄉(xiāng)政府進(jìn)行核實(shí)、調(diào)查和處理。在鄉(xiāng)政府反饋情況后，北京市豐臺(tái)區(qū)人民政府經(jīng)審查判斷認(rèn)為某某村委會(huì)已公開(kāi)相關(guān)信息，并作出被訴答復(fù)。一審法院認(rèn)為，北京市豐臺(tái)區(qū)人民政府履行職責(zé)的前述行為符合《村民委員會(huì)組織法》及北京市實(shí)施村委會(huì)組織法的規(guī)定。
3.關(guān)于村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督職責(zé)履行的范圍問(wèn)題。一審法院認(rèn)為，合同內(nèi)容是否公平、合理以及合同履行情況是否存在侵吞集體資產(chǎn)、侵害集體利益的情形不屬于區(qū)政府履行調(diào)查核實(shí)村務(wù)公開(kāi)的職責(zé)范圍。村民如認(rèn)為村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門(mén)反映。村民如認(rèn)為村民委員會(huì)的決定不適當(dāng)?shù)模梢酝ㄟ^(guò)村民會(huì)議的方式行使撤銷(xiāo)或變更的權(quán)力。也就是說(shuō)，應(yīng)當(dāng)充分尊重村民自治，鼓勵(lì)村民通過(guò)村民會(huì)議等形式充分行使民主管理和民主監(jiān)督權(quán)利。
裁判要旨
村務(wù)公開(kāi)行政監(jiān)督案件屬于典型的履行法定職責(zé)之訴。該類(lèi)訴訟的實(shí)質(zhì)目的是要求行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)督村民委員會(huì)公開(kāi)相關(guān)村務(wù)的職責(zé)。該類(lèi)案件的訴訟請(qǐng)求在司法實(shí)踐中主要以撤銷(xiāo)之訴的形式表現(xiàn)，即當(dāng)事人請(qǐng)求撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出的答復(fù)。但是，在審查內(nèi)容上不能僅局限對(duì)行政答復(fù)的合法性審查，而應(yīng)當(dāng)全面審查行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的請(qǐng)求能否成立，具體包括以下四個(gè)方面：一是行政機(jī)關(guān)在接到村民村務(wù)公開(kāi)行政監(jiān)督申請(qǐng)后是否盡到了調(diào)查核實(shí)職責(zé)。二是行政機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)后是否作出了相應(yīng)的答復(fù)或決定。三是履責(zé)請(qǐng)求在實(shí)體法上能否成立。四是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)是否還有判斷裁量空間。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第23條、第30條、第31條
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第69條
一審：北京市第四中級(jí)人民法院（2019）京04行初1177號(hào)行政判決（2019年12月23日）
二審：北京市高級(jí)人民法院（2020）京行終1391號(hào)行政判決（2020年6月18日）
