陳某利、陳某善訴西寧市城北區(qū)人民政府小橋大街街道辦事處不履行法定職責案-人民政府依法履職范圍與村民自治范圍的界定
人民法院案例庫 入庫編號：2024-12-3-021-009
關鍵詞
行政/不履行法定職責/村民經(jīng)濟組織成員/村民待遇/村民自治/民行交叉
基本案情
原告陳某利于1989年5月24日出生，落戶于其母劉某某的戶籍所在地青海省互助土族自治縣沙塘川鄉(xiāng)，陳某利之父陳某德系青海省西寧市城北區(qū)小橋村村民（以下簡稱小橋村），并生活居住在小橋村。2004年8月27日，原告陳某利因上學需要向小橋村委會申請辦理隨父人員落戶，經(jīng)小橋村委會蓋章同意后，原告陳某利于2006年12月1日將戶口遷入小橋村，之后原告陳某利一直與其父陳某德生活居住。2014年4月21日，小橋村委會蓋章同意原告陳某利轉為城鎮(zhèn)居民，并為陳某利辦理了西寧市村集體組織成員證。
陳某利訴小橋村委會侵害集體經(jīng)濟組織成員權益糾紛一案，經(jīng)由青海省西寧市中級人民法院2017年12月13日作出（2017）青01民終1600號生效民事判決，認定陳某利具有村集體經(jīng)濟組織成員資格，其生活基礎并未發(fā)生改變，應享有和同村村民同等待遇，判決小橋村委會給付陳某利2015年及2016年的就業(yè)款10000元。2018年10月5日小橋村《城北區(qū)小橋村集體產(chǎn)權制度改革集體經(jīng)濟組織成員身份界定方案》，確定登記基準日為2018年9月19日24時止，明確了界定為集體經(jīng)濟組織成員的情況和不予納入的情況。2020年12月14日，陳某利向青海省西寧市城北區(qū)人民法院起訴，請求依法判令小橋村委會確認原告按照村“兩委會”決議享有入股資格，同意陳某利入股。城北區(qū)人民法院于2020年12月21日作出（2020）青0105民初5768號民事裁定，認為本案不屬于民事案件的受案范圍，裁定對陳某利的起訴不予受理。2021年7月20日，小橋街道辦收到陳某利、陳某善的關于集體經(jīng)濟組織成員資格等相關情況的反映，作出《關于核實村民陳某利反映相關情況的通知》，要求小橋村委會認真核實查證相應情況并反饋。2021年8月6日，小橋村委會作出《關于陳某利不享受小橋村任何福利待遇的情況說明》，認為陳某利、陳某善屬于戶口掛靠人員，不享受小橋村任何福利待遇。
青海省西寧鐵路運輸法院于2021年10月28日作出（2021）青8601行初109號行政判決：一、責令被告小橋街道辦于本判決生效后六十日內(nèi)對小橋村委會損害原告陳某利、陳某善合法權益的行為履行法定職責；二、駁回原告陳某利、陳某善的其他訴訟請求。宣判后，小橋街道辦不服提起上訴。青海省西寧市中級人民法院于2021年12月28日作出（2021）青01行終88號行政判決：駁回上訴，維持原判。
裁判理由
本案爭議焦點是一審裁判內(nèi)容是否超出行政訴訟的審理范圍。
小橋街道辦是城北區(qū)人民政府的派出機關，在授權范圍內(nèi)具有獨立承擔責任的行政主體資格，可以作為行政訴訟的被告。
針對陳某利、陳某善的訴訟請求“判令小橋街道辦依法履行法定職責；責令小橋村委改正其違法行為。”一審法院判決“責令被告小橋街道辦于本判決生效后六十日內(nèi)對小橋村委會損害原告陳某利、陳某善合法權益的行為履行法定職責；駁回原告陳某利、陳某善的其他訴訟請求”。本案中，陳某利、陳某善向小橋街道辦申請履行二項職責，一是糾正小橋村未將二人界定為村集體經(jīng)濟組織成員，剝奪參與股份的違法行為；二是申請將二人納入集體經(jīng)濟組織參與股份。陳某利、陳某善起訴的背景是，小橋村委會在2018年的集體產(chǎn)權制度改革過程中，對集體經(jīng)濟組織成員身份進行界定，將村一級集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份的形式進行量化，同年10月5日作出《界定方案》。該方案第五條規(guī)定“在集體經(jīng)濟組織成員登記基準日（2018年9月19日24時）止，有下列情況之一的，不再界定為集體經(jīng)濟組織成員不予納入…。（五）遷入本村的外來掛靠人員不納入”，陳某利、陳某善被認定符合“遷入本村的外來掛靠人員”情形，不享有參與村集體資產(chǎn)股份的資格，二人因而提起本案訴訟。
根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十七條的規(guī)定，村民認為村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定侵犯其人身權利、民主權利和合法財產(chǎn)權利的，有權請求鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使行政監(jiān)督權，有管轄權的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府具有履行法定監(jiān)督職責的義務，未履行監(jiān)督義務，即構成不履行法定職責。2018年9月19日之前，陳某利、陳某善已經(jīng)持有《村集體經(jīng)濟組織成員卡》，具有村集體經(jīng)濟組織成員身份，且陳某利的村集體經(jīng)濟組織成員身份經(jīng)人民法院生效民事判決予以確認。村集體經(jīng)濟組織成員身份權的認定，與陳某利、陳某善在集體經(jīng)濟組織中享有的村民待遇等緊密相關，一審法院通過對《界定方案》作出的程序和具體內(nèi)容的評析，判決小橋街道辦“對小橋村委會損害原告陳某利、陳某善合法權益的行為履行法定職責”，該判項內(nèi)容僅是對小橋街道辦對小橋村委會可能存在損害陳某利、陳某善合法權益的行為履行法定監(jiān)督職責，并未作出責令改正的判決。小橋村委會作出的《界定方案》，系對小橋村包括所屬該集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營性資產(chǎn)的股權配置和管理，依法屬于該集體經(jīng)濟組織村民自治范圍內(nèi)的事項，一審判決對此節(jié)未做涉及，因而對陳某利、陳某善是否有參與股份的資格未做評判。綜上，一審法院裁判內(nèi)容沒有超出行政訴訟的審理范圍，沒有作出違背村民自治原則的判決內(nèi)容。
根據(jù)查明的事實，雖然小橋街道辦接受陳某利、陳某善的申請，于2021年7月20日向小橋村委會作出《關于核實村民陳某利反映相關情況的通知》，應當認定對陳某利、陳某善履行職責申請有所作為，但是小橋村委會《關于陳某利不享受小橋村任何福利待遇的情況說明》系打印件，無簽字捺印，真實性存疑，陳某利、陳某善對此亦不予認可，小橋村委會在無其他事實予以佐證的前提下，未召開村民會議對陳某利、陳某善是否為外來掛靠人員進行討論決定，即依據(jù)2018年的《界定方案》排除陳某利、陳某善已享有的村集體經(jīng)濟組織成員身份，違反了《中華人民共和國村民委員會組織法》等相關法律規(guī)定，損害了陳某利、陳某善的合法權益。故一審法院判決小橋街道辦履行法定職責，實際是要求小橋街道辦繼續(xù)、全面、完整地履行被訴法定監(jiān)督職責，并無不當。
裁判要旨
1.《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十四條規(guī)定的村民經(jīng)濟組織成員資格及村民待遇，屬于村委會自治事項，不屬于行政案件受案范圍。當事人起訴既要求人民政府履行法定職責，又要求糾正村民自治有關決定，當事人請求人民政府依法對村規(guī)民約或者村民自治的有關決定履行法定監(jiān)督職責，屬于人民法院行政案件受案范圍。
2.《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十七條雖然只規(guī)定了村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產(chǎn)權利的內(nèi)容，但對于以上村民自治決定召開、表決等程序是否合法，亦應屬于人民政府依法履職監(jiān)督的范圍。
關聯(lián)索引
《中華人民共和國村民委員會組織法》（2018年修正）第24條、第25條、第26條、第27條
一審：青海省西寧鐵路運輸法院（2021）青8601行初109號行政判決（2021年10月28日）
二審：青海省西寧市中級人民法院（2021）青01行終88號行政判決（2021年12月28日）
