許某某、包某某串通投標立案監(jiān)督案
（檢例第90號）
【關鍵詞】
串通拍賣? 串通投標? 競拍國有資產? 罪刑法定? 監(jiān)督撤案
【要旨】
刑法規(guī)定了串通投標罪，但未規(guī)定串通拍賣行為構成犯罪。對于串通拍賣行為，不能以串通投標罪予以追訴。公安機關對串通競拍國有資產行為以涉嫌串通投標罪刑事立案的，檢察機關應當通過立案監(jiān)督，依法通知公安機關撤銷案件。
【基本案情】
犯罪嫌疑人許某某，男，1975年9月出生，江蘇某事業(yè)有限公司實際控制人。
犯罪嫌疑人包某某，男，1964年9月出生，連云港某建設工程質量檢測有限公司負責人。
江蘇省連云港市海州區(qū)錦屏磷礦“尾礦壩”系江蘇海州發(fā)展集團有限公司（以下簡稱海發(fā)集團，系國有獨資）的項目資產，礦區(qū)占地面積近1200畝，存有尾礦砂1610萬噸，與周邊村莊形成35米的落差。該“尾礦壩”是應急管理部要求整改的重大危險源，曾兩次發(fā)生泄露事故，長期以來維護難度大、資金要求高，國家曾撥付專項資金5000萬元用于安全維護。2016年至2017年間，經多次對外招商，均未能吸引到合作企業(yè)投資開發(fā)。2017年4月10日，海州區(qū)政府批復同意海發(fā)集團對該項目進行拍賣。同年5月26日，海發(fā)集團委托江蘇省大眾拍賣有限公司進行拍賣，并主動聯系許某某參加競拍。之后，許某某聯系包某某，二人分別與江蘇甲建設集團有限公司（以下簡稱甲公司）、江蘇乙工程集團有限公司（以下簡稱乙公司）合作參與競拍，武漢丙置業(yè)發(fā)展有限公司（以下簡稱丙公司，代理人王某某）也報名參加競拍。2017年7月26日，甲公司、乙公司、丙公司三家單位經兩次舉牌競價，乙公司以高于底價競拍成功。2019年4月26日，連云港市公安局海州分局（以下簡稱海州公安分局）根據舉報，以涉嫌串通投標罪對許某某、包某某立案偵查。
【檢察機關履職過程】
線索發(fā)現。2019年6月19日，許某某、包某某向連云港市海州區(qū)人民檢察院提出監(jiān)督申請，認為海州公安分局立案不當，嚴重影響企業(yè)生產經營，請求檢察機關監(jiān)督撤銷案件。海州區(qū)人民檢察院經審查，決定予以受理。
調查核實。海州區(qū)人民檢察院通過向海州公安分局調取偵查卷宗，走訪海發(fā)集團、拍賣公司，實地勘查“尾礦壩”項目開發(fā)現場，并詢問相關證人，查明：一是海州區(qū)錦屏磷礦“尾礦壩”項目長期閑置，存在重大安全隱患，政府每年需投入大量資金進行安全維護，海發(fā)集團曾邀請多家企業(yè)參與開發(fā)，均未成功；二是海州區(qū)政府批復同意對該項目進行拍賣，海發(fā)集團為防止項目流拍，主動邀請許某某等多方參與競拍，最終僅許某某、王某某，以及許某某邀請的包某某報名參加；三是許某某邀請包某某參與競拍，目的在于防止項目流拍，并未損害他人利益；四是“尾礦壩”項目后期開發(fā)運行良好，解決了長期存在的重大安全隱患，盤活了國有不良資產。
監(jiān)督意見。2019年7月2日，海州區(qū)人民檢察院向海州公安分局發(fā)出《要求說明立案理由通知書》。公安機關回復認為，許某某、包某某的串通競買行為與串通投標行為具有同樣的社會危害性，可以擴大解釋為串通投標行為。海州區(qū)人民檢察院認為，投標與拍賣行為性質不同，分別受招標投標法和拍賣法規(guī)范，對于串通投標行為，法律規(guī)定了刑事責任，而對于串通拍賣行為，法律僅規(guī)定了行政責任和民事賠償責任，串通拍賣行為不能類推為串通投標行為。并且，許某某、包某某的串通拍賣行為，目的在于防止項目流拍，該行為實際上盤活了國有不良資產，消除了長期存在的重大安全隱患，不具有刑法規(guī)定的社會危害性。因此，公安機關以涉嫌串通投標罪對二人予以立案的理由不能成立。同時，許某某、包某某的行為亦不符合刑法規(guī)定的其他犯罪的構成要件。2019年7月18日，海州區(qū)人民檢察院向海州公安分局發(fā)出《通知撤銷案件書》，并與公安機關充分溝通，得到公安機關認同。
監(jiān)督結果。2019年7月22日，海州公安分局作出《撤銷案件決定書》，決定撤銷許某某、包某某串通投標案。
【指導意義】
（一）檢察機關發(fā)現公安機關對串通拍賣行為以涉嫌串通投標罪刑事立案的，應當依法監(jiān)督撤銷案件。嚴格遵循罪刑法定原則，法律沒有明文規(guī)定為犯罪行為的，不得予以追訴。拍賣與投標雖然都是競爭性的交易方式，形式上具有一定的相似性，但二者行為性質不同，分別受不同法律規(guī)范調整。刑法第二百二十三條規(guī)定，投標人相互串通投標報價，損害招標人或者其他投標人利益，情節(jié)嚴重的，或者投標人與招標人串通投標，損害國家、集體、公民的合法利益的，以串通投標罪追究刑事責任。刑法未規(guī)定串通拍賣行為構成犯罪，拍賣法亦未規(guī)定串通拍賣行為可以追究刑事責任。公安機關將串通拍賣行為類推為串通投標行為予以刑事立案的，檢察機關應當通過立案監(jiān)督，通知公安機關撤銷案件。
（二）準確把握法律政策界限，依法保護企業(yè)合法權益和正常經濟活動。堅持法治思維，貫徹“謙抑、審慎”理念，嚴格區(qū)分案件性質及應承擔的責任類型。對企業(yè)的經濟行為，法律政策界限不明，罪與非罪不清的，應充分考慮其行為動機和對于社會有無危害及其危害程度，加強研究分析，慎重妥善處理，不能輕易進行刑事追訴。對于民營企業(yè)參與國有資產處置過程中的串通拍賣行為，不應以串通投標罪論處。如果在串通拍賣過程中有其他犯罪行為或者一般違法違規(guī)行為的，依照刑法、拍賣法等法律法規(guī)追究相應責任。
【相關規(guī)定】
《中華人民共和國刑法》第三條、第二百二十三條
《中華人民共和國拍賣法》第六十五條
《中華人民共和國招標投標法》第五十三條
《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第五百五十七至五百六十一條、第五百六十三條
《最高人民檢察院、公安部關于刑事立案監(jiān)督有關問題的規(guī)定（試行）》第六至九條
