郭某愛等364人訴陜西省人民政府行政復議案-復議中止事由消除后復議機關怠于作出復議決定的行為具有可訴性
人民法院案例庫 入庫編號：2024-12-3-016-009
關鍵詞
行政/行政復議/不履行法定職責/復議中止/恢復復議審理/可訴性
基本案情
2018年5月25日，郭某愛等364人向陜西省人民政府郵寄《行政復議申請書》，請求撤銷陜西省西安市人民政府作出的《關于蓮湖區(qū)工某村友某村顏某堡村周家圍墻村四村城中村改造涉及集體土地轉為國家所有的確權決定》（市國土發(fā)〔2018〕28號，以下簡稱《28號確權決定》），陜西省人民政府收到該行政復議申請后，經(jīng)審查決定受理。2018年6月1日，陜西省人民政府作出《提出答復通知書》，要求西安市人民政府對該行政復議申請作出書面答復并提交相關證據(jù)、依據(jù)和其他有關材料。2018年6月11日，西安市人民政府作出答復。2018年7月25日，陜西省人民政府作出《延期審理通知書》并依法向郭某愛等364人送達。2018年8月16日，陜西省人民政府作出《中止行政復議通知書》（陜政復中字〔2018〕9號），并依法向郭某愛等364人送達。中止期間，陜西省人民政府與西安市人民政府進行了溝通，但調解未能成功。2019年1月2日，郭某愛等364人因協(xié)調未成向陜西省人民政府遞交恢復行政復議審理的申請，陜西省人民政府收到申請后未恢復復議審理。2019年7月，郭某愛等364人提起本案訴訟，要求陜西省省政府履行法定職責。西安鐵路運輸中級法院于2019年12月6日作出(2019)陜71行初573號行政裁定：駁回郭某愛等364人的起訴。郭某愛等364人不服，提起上訴。陜西省高級人民法院于2020年5月25日作出（2020）陜行終284號行政裁定：一、撤銷西安鐵路運輸中級法院（2019）陜71行初573號行政裁定；二、本案指令西安鐵路運輸中級法院繼續(xù)審理。案件指令西安鐵路運輸中級法院繼續(xù)審理后，陜西省人民政府恢復了復議審理程序，因經(jīng)政府協(xié)調，相關訴求得到妥善處理，郭某愛等364人撤回了復議申請和起訴。陜西省人民政府于2020年9月1日作出陜政復終字〔2020〕7號行政復議終止決定；西安鐵路運輸中級法院于2021年6月7日作出（2021）陜71行初1175號行政裁定，準許郭某愛等364人撤回起訴。
裁判理由
法院生效裁判認為：郭某愛等364人起訴陜西省人民政府未就其復議申請及時作出行政復議決定的不作為行為違法，該請求是起訴陜西省人民政府不履行法定職責的訴訟理由之一。本案焦點問題涉及及時作出復議決定是否屬于復議機關法定職責、未及時作出復議決定是否可訴、確認怠于履行復議職責違法是否等同于對復議中止行為合法性審查三個方面。
一、關于及時作出復議決定是否屬于復議機關的法定職責
法定職責是指行政主體依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及規(guī)章的規(guī)定或授權進行與其職權范圍一致的某些行政管理活動，以實現(xiàn)行政主體具體行政管理職能所應承擔的法定職責內容和責任義務。《中華人民共和國行政復議法》第三條對復議機關及其職責作出了具體規(guī)定，第三十一條亦對復議機關行政復議審理期限作出了規(guī)定。據(jù)此，在法定期限內作出復議決定是復議機關在行政復議程序中應當履行的法定職責。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十六條第二款規(guī)定：“依照行政訴訟法第四十五條的規(guī)定，復議機關不受理復議申請或者在法定期限內不作出復議決定，公民、法人或者其他組織不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當依法立案?！睋?jù)此，未在法定期限內作出復議決定屬于復議機關不履行法定職責的行為。
二、關于未及時作出復議決定是否可訴
未及時作出復議決定存在逾期作出復議決定和怠于作出復議決定兩種表現(xiàn)形式。逾期作出復議決定指的是復議機關作出復議決定但違反了行政復議法第三十一條的復議審理期限，屬于程序性違法。怠于作出復議決定是指一直未作出復議決定、無正當理由不作出復議決定等一系列不作為行為，怠于作出復議決定與逾期作出復議決定的最大區(qū)別在于是否最終作出了復議決定。關于上述兩種行為的審查問題，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十六條第二款針對的是復議機關最終作出了復議決定但屬于逾期作出，該合法性審查屬于事后審查，而對未作出復議決定的審查，即對怠于作出復議決定行為的審查屬于事中審查，可能存在司法審查過早干預行政機關復議程序的可能，因而人民法院一直采取審慎處理的態(tài)度，對怠于作出復議決定的行為提起的訴訟一般會裁定駁回起訴。但是，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十六條第二款規(guī)定的目的在于要求復議機關對復議申請人的復議申請及時作出復議決定，防止復議申請人的合法權益因“久拖不決”而擴大復議申請人的損害?！吨腥A人民共和國行政復議法實施條例》第四十一條第二款規(guī)定：“行政復議中止的原因消除后，應當及時恢復行政復議案件的審理。”上述規(guī)定是對未及時作出復議決定的否定性評價。結合行政復議法第三十一條“行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定”的規(guī)定可以看出，復議機關怠于作出復議決定的行為與該規(guī)定的精神相悖。為切實保護當事人的合法權益、防止復議機關怠于履行復議職責，故將其納入行政訴訟的受案范圍，符合行政復議及行政訴訟的立法宗旨。
三、確認怠于履行復議職責違法是否等同于對中止復議行為合法性審查
根據(jù)行政復議法及行政復議法實施條例的規(guī)定，復議機關在復議程序中可以依法中止復議程序，待中止事由消失后恢復復議程序。通常情況下，復議中止行為僅是復議程序中的過程性行為，并非最終對外發(fā)生法律效力的行為，不會對當事人的權利義務產(chǎn)生實際影響，最終發(fā)生法律效力和產(chǎn)生實際影響的行為系中止事由消失后復議機關作出的行政復議決定。因此，復議機關中止復議程序的行為通常不被認為屬于行政訴訟應當受理的“行政行為”的范疇。雖然單一的復議中止行為通常不構成怠于履行復議職責，但該未履職行為是由受理復議申請后中止復議審理、中止事由消除后不及時恢復復議審理、恢復審理后不及時作出復議決定等多個事實狀態(tài)組成?？梢?，怠于履行復議職責行為與中止復議行為的構成要件并不相同，不能將當事人所訴的怠于履行復議職責行為違法等同于對中止復議行為不服，因而，對要求履行復議法定職責的訴訟應區(qū)別于直接針對復議中止行為提起的訴訟。復議機關在中止事由消除后不及時恢復復議程序，實際上會對當事人進一步尋求司法救濟產(chǎn)生非正常的阻斷，勢必會對當事人的合法權益造成不法的侵害，特別是在復議中止時間已極為不合理的情況下，中止行為必將對復議申請人合法權利的保護造成延宕。因此，為有效保護復議申請人合法權利，復議申請人對怠于履行復議職責的行為依法提起訴訟。由此可見，及時作出復議決定屬于復議機關應當履行的法定職責、復議申請人不服復議機關未作出復議決定的行為提起的訴訟，不能斷然認為不屬行政訴訟的受案范圍。
本案中，陜西省人民政府于2018年5月25日受理郭某愛等364人的復議申請后，于2018年8月16日以案情復雜需要協(xié)調化解為由，作出中止行政復議決定。2019年1月2日，郭某愛等364人因案件協(xié)調無果不再愿意協(xié)調，向陜西省人民政府提出恢復審理的申請，但陜西省人民政府一直未恢復審理。2019年7月郭某愛等364人提起本案訴訟直至本案二審的近一年時間里，陜西省人民政府遲遲未作出復議決定，該期限已經(jīng)超過合理的限度，已構成怠于履行法定職責的行政不作為，但對怠于履職的行為如何評判，需在案件進入實體審理后查明未恢復的原因才能作出判斷。綜上，上訴人郭某愛等364人的上訴請求和理由成立，應予支持。一審裁定駁回起訴錯誤，依法應予撤銷。故法院依法作出如上裁判。
裁判要旨
在直接針對復議中止行為提起訴訟的案件中，復議機關在中止事由消除后未及時恢復復議程序，會對當事人進一步尋求司法救濟產(chǎn)生非正常的阻斷，進而對當事人合法權益造成不法侵害，人民法院可以受理當事人的起訴并判令復議機關履行復議職責。
關聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第26條第3款
《中華人民共和國行政復議法》第4條、第62條（本案適用的是2017年修正的《中華人民共和國行政復議法》第3條、第31條）
《中華人民共和國行政復議法實施條例》第41條第2款
《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第56條第2款
一審：西安鐵路運輸中級法院（2019）陜71行初573號行政裁定（2019年12月6日）
二審：陜西省高級人民法院（2020）陜行終284號行政裁定（2020年5月25日）
