尹某帥、張某甲、尹某苒訴山東省德州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會、山東省德州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)袁橋鎮(zhèn)人民政府拆遷安置補償行政復(fù)議案-合法有效的規(guī)范性文件確定的村民資格標準，人民法院應(yīng)當(dāng)予以尊重
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-016-013
關(guān)鍵詞
行政/行政復(fù)議/拆遷安置補償/合法有效/規(guī)范性文件/村民資格標準
基本案情
尹某帥原籍為袁橋鄉(xiāng)西尹莊村，2004年10月考入濟南大學(xué)讀書，將戶口遷至學(xué)校。2007年大學(xué)畢業(yè)，尹某帥將戶口遷至袁橋鄉(xiāng)袁橋街621號（集體戶）。2011年10月26日，尹某帥將戶口遷回原籍袁橋鄉(xiāng)西尹莊村，與父母尹某金、張某乙登記于一個戶口簿上。2012年1月11日，尹某帥與張某甲登記結(jié)婚。同年3月14日，張某甲將戶口遷至尹某帥處。2014年12月1日，尹某帥與張某甲之女尹某苒出生，亦落戶登記于該戶口簿。尹某帥系山東某進出口有限公司員工，自2011年2月份起，繳納工傷保險，2016年7月開始繳納養(yǎng)老、失業(yè)、生育、醫(yī)療保險。
2007年3月17日，山東省德州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會（以下簡稱德州管委會）辦公室作出德經(jīng)開發(fā)（2007）9號批復(fù)（以下簡稱9號批復(fù)），同意規(guī)劃建設(shè)局呈報的《德州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)村莊改造房屋拆遷補償安置實施辦法》（以下簡稱9號安置辦法）。9號安置辦法第6條規(guī)定：“以戶為單位戶口在本村的常住村民（常住村民指本村集體經(jīng)濟組織成員），本人有合法住宅，每人按40平方米予以房屋安置?！钡?0條規(guī)定：“原戶口在本村但已經(jīng)遷出，在本村確有合法住宅的，視同本村村民（居民）給予補償安置，其家庭成員在二口以下（含二口人）的每戶給予80平方米安置，三口人以上（含三口人）的每戶給予120平方米安置?！钡?5條規(guī)定：“符合本辦法第六、七、八、九條規(guī)定的村民，以戶為單位，兩代以上（含兩代）家庭成員共同生活，在應(yīng)安置面積總和之外每戶照顧40平方米?！?016年8月，袁橋鎮(zhèn)西尹莊村開始進行村莊改造。2016年12月22日，山東省德州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)袁橋鎮(zhèn)人民政府向德州管委會提交德經(jīng)開袁政發(fā)（2016）88號《關(guān)于牟莊、大王等村全家非農(nóng)業(yè)搬遷安置有關(guān)問題的請示》（以下簡稱88號請示），其中第2條規(guī)定：“原籍在本村后遷出轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口或原農(nóng)轉(zhuǎn)非后又轉(zhuǎn)回本村的，在本村有合法住宅。本人及子女等家庭成員合并計算，在兩口人以下（含兩口人），在三口人以上（含三口人）的每戶給予120平方米安置?！?017年1月23日，德州管委會作出德經(jīng)開發(fā)（2017）10號《關(guān)于對袁橋鎮(zhèn)牟莊、大王等村全家非農(nóng)業(yè)搬遷安置有關(guān)問題的批復(fù)》（以下簡稱10號批復(fù)），同意88號請示作為9號批復(fù)的補充，在全區(qū)城市規(guī)劃范圍內(nèi)執(zhí)行。
2016年8月11日，尹某帥的父母尹某金、張某乙與袁橋鎮(zhèn)人民政府、山東省德州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)袁橋鎮(zhèn)尹莊村民委員會（以下簡稱尹莊村委會）、山東某公司簽訂房屋拆遷補償安置協(xié)議和舊房殘值處理協(xié)議，獲得一套84.69平方米的安置樓房。同時，袁橋鎮(zhèn)人民政府同意按照9號安置辦法第10條規(guī)定，給原告尹某帥、張某甲、尹某苒（以下簡稱尹某帥等3人）120平方米的安置房屋（以下簡稱補償安置行為）。尹某帥等3人認為，其3人屬于本村村民，應(yīng)當(dāng)適用9號安置辦法第6條和第15條規(guī)定，在120平方米基礎(chǔ)上再照顧40平方米，總計應(yīng)當(dāng)安置160平方米的房屋，遂于2017年5月12日，申請行政復(fù)議。2017年8月14日，德州管委會作出德經(jīng)復(fù)決字（2017）16號行政復(fù)議決定（以下簡稱16號復(fù)議決定），認為9號安置辦法第6條規(guī)定的適用條件是本村常住村民，即本村集體經(jīng)濟組織成員，根據(jù)《山東省實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》第6條規(guī)定，尹某帥的戶口遷出本村后不被認為是本村村民，其妻子張某甲也不符合成為本村村民的條件，請求照顧40平方米不符合政策要求。補償安置行為事實清楚、證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，依照《中華人民共和國行政復(fù)議法》第28條規(guī)定，決定維持袁橋鎮(zhèn)人民政府作出的補償安置行為。2017年8月30日，尹某帥等3人提起本案行政訴訟，請求撤銷16號復(fù)議決定，責(zé)令其重新作出決定。
山東省德州市中級人民法院于2018年1月29日作出（2017）魯14行初142號行政判決，駁回尹某帥等3人的訴訟請求。尹某帥等3人不服，提出上訴。山東省高級人民法院于2019年7月26日作出（2018）魯行終2033號行政判決，駁回上訴，維持原判。尹某帥等3人不服，向最高人民法院提出再審申請。最高人民法院于2021年6月23日作出（2020）最高法行申1241號行政裁定，駁回尹某帥等3人的再審申請。
裁判理由
法院生效裁判認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第六十三條第一、三款規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。人民法院審理行政案件，參照規(guī)章。最高人民法院印發(fā)的法（2004）96號《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》規(guī)定，人民法院經(jīng)審查認為被訴行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)?，在認定被訴具體行政行為合法性時應(yīng)承認其效力。實踐中，對于村莊改造房屋拆遷安置補償缺乏上位法的統(tǒng)一、明確規(guī)定。地方政府和職能部門結(jié)合地方實際，依法制定規(guī)章或規(guī)章以下的規(guī)范性文件，人民法院經(jīng)審查認為合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)承認其效力，并作為判斷被訴拆遷補償安置行為是否合法的根據(jù)。本案中，德州管委會為規(guī)范轄區(qū)內(nèi)村莊改造房屋拆遷安置補償工作，制定發(fā)布9號安置辦法，批準88號請示作為9號安置辦法的補充。9號安置辦法第十條規(guī)定，原戶口在本村但已經(jīng)遷出，在本村確有合法住宅的，視同本村村民（居民）給予補償安置，三口人以上（含三口人）的每戶給予120平方米安置。對于遷出后又遷回的，9號安置辦法未作規(guī)定，88號請示明確“三口人以上（含三口人）的每戶給予120平方米安置”。上述規(guī)定符合德州管委會轄區(qū)實際，與上位法規(guī)定不抵觸，具有合理性和正當(dāng)性。尹某帥原戶口在尹莊村，因上學(xué)遷出后又遷回，符合前述規(guī)定的安置條件。袁橋鎮(zhèn)人民政府按照9號安置辦法第十條規(guī)定給予尹某帥等3人120平方米的安置房，補償安置行為合法有效。16號復(fù)議決定維持該補償安置行為，亦無不當(dāng)。一、二審判決駁回尹某帥等3人的訴訟請求，認定事實清楚，適用法律法規(guī)正確，審判程序合法。
尹某帥等3人主張，3人是尹莊村集體經(jīng)濟組織成員，二審判決否定其尹莊村集體經(jīng)濟組織成員身份錯誤。法院認為，《山東省實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》第六條將集體經(jīng)濟組織成員分為幾類情形進行判斷：一是本村出生且戶口未遷出的，原始取得本村集體經(jīng)濟組織成員身份；二是與本村村民結(jié)婚或通過依法收養(yǎng)且戶口遷入本村的，通過戶籍遷移取得本村集體經(jīng)濟組織成員身份；三是其他將戶口依法遷入本村并經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意接納為本集體經(jīng)濟組織成員的，通過多數(shù)成員承認方式取得本村集體經(jīng)濟組織成員身份。尹某帥原本系原始取得尹莊村集體經(jīng)濟組織成員資格，但因上學(xué)將戶口遷出后，不再具有該村集體經(jīng)濟組織成員資格。之后，尹某帥再次將戶口遷回，屬于第三種取得尹莊村集體經(jīng)濟組織成員資格的情形。但是從本案現(xiàn)有事實看，沒有提供充分證據(jù)證明尹某帥在安置補償時經(jīng)過三分之二村民或村民代表同意，其提供的所謂“新證據(jù)”也只能證明2020年7月1日經(jīng)村民代表會議一致同意公示其為該村集體經(jīng)濟組織成員。因此，二審判決否定尹某帥在安置補償時系尹莊村集體經(jīng)濟組織成員身份并無不當(dāng)。尹某帥還主張，88號請示與9號安置辦法相關(guān)規(guī)定相抵觸，對尹某帥等3人不適用。但是，如前所述，88號請示第二條填補了戶口遷出又遷回情形下的規(guī)則空白，并不存在與9號安置辦法規(guī)定相抵觸的問題。尹某帥戶口遷出又遷回，恰恰符合適用該規(guī)定的適用條件。9號安置辦法第六條是一般情形下“常住村民”的安置規(guī)則，在有更符合尹某帥戶口遷出又遷回情形的特別安置規(guī)則時，袁橋鎮(zhèn)人民政府適用特別規(guī)則對其進行安置并無不當(dāng)。尹某帥的該項再審申請亦不能成立。
裁判要旨
對于村莊改造和房屋拆遷安置補償缺乏上位法的統(tǒng)一、明確規(guī)定時，地方政府和職能部門結(jié)合地方的具體實際情況，依法制定規(guī)章或規(guī)章以下的規(guī)范性文件，人民法院經(jīng)審查認為合法、有效且合理、適當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)承認其效力，并作為判斷被訴拆遷安置補償行為是否合法的根據(jù)。合法有效的規(guī)范性文件確定的村民資格標準，人民法院應(yīng)當(dāng)予以尊重。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第63條第1款、第3款
一審：山東省德州市中級人民法院（2017）魯14行初142號行政判決（2018年1月29日）
二審：山東省高級人民法院（2018）魯行終2033號行政判決（2019年7月26日）
再審審查：最高人民法院（2020）最高法行申1241號行政裁定（2021年6月23日）
