王某賓訴長沙市天心區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局危房拆除決定案-房屋征收程序中以緊急避險為由拆除危房的司法認(rèn)定
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-003-011
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行政/行政強(qiáng)制執(zhí)行/危房拆除決定/緊急避險/司法認(rèn)定
基本案情
長沙市天心區(qū)新開鋪路114號第146棟XXX房屋為王某賓所有。為實施湖南機(jī)床廠及周邊地塊棚戶區(qū)改造項目，長沙市天心區(qū)人民政府于2020年6月24日發(fā)布天政征（2020）4號《房屋征收決定》，案涉房屋位于征收范圍內(nèi)。2020年12月15日，長沙市天心區(qū)新開鋪街道辦事處向王某賓作出并送達(dá)《天心區(qū)新開鋪街道辦事處關(guān)于做好排除新開鋪路114號第146棟XXX房屋安全隱患工作的通知》，其主要內(nèi)容為：該房屋因年久失修，目前墻體、屋頂、房屋樓道多處開裂，墻面粉塵脫落嚴(yán)重，且近段時間氣候不好，存在嚴(yán)重安全隱患，將面臨隨時倒塌的危險。要求王某賓加強(qiáng)對房屋的日常監(jiān)測，密切關(guān)注隱患情況，設(shè)置警示標(biāo)志，確保周邊行人安全，加強(qiáng)自我保護(hù)意識、盡快安全轉(zhuǎn)移，確保人身及財產(chǎn)安全。2020年12月28日，天心區(qū)住建局委托湖南省建設(shè)工程質(zhì)量檢測有限責(zé)任公司對案涉房屋主體結(jié)構(gòu)進(jìn)行房屋安全性檢測鑒定。2020年12月29日，天心區(qū)住建局向王某賓送達(dá)天住建函[2020]37號《房屋安全鑒定通知書》，責(zé)令王某賓收到通知書之日起3日內(nèi)聘請具有專業(yè)資質(zhì)的房屋安全檢測機(jī)構(gòu)對案涉房屋進(jìn)行結(jié)構(gòu)安全鑒定。2021年1月4日，湖南省建設(shè)工程質(zhì)量檢測有限責(zé)任公司出具《天心區(qū)新開鋪路114號第146棟房屋安全鑒定報告》，鑒定結(jié)論為：該房屋年代久遠(yuǎn)，多處位置出現(xiàn)病害，根據(jù)現(xiàn)場檢測結(jié)果及《危險房屋鑒定標(biāo)準(zhǔn)》相關(guān)要求，綜合評定該房屋危險性等級為D級，即該房屋承重結(jié)構(gòu)已不能滿足安全使用要求，房屋整體處于危險狀態(tài)，構(gòu)成整幢危房，建議拆除。
2021年1月7日，天心區(qū)住建局作出天住建危拆告字[2020]第37號《危房拆除告知書》，并于2021年1月14日向王某賓送達(dá)，告知王某賓案涉房屋綜合評定為D級危險房屋，存在嚴(yán)重安全隱患，要求王某賓在收到告知5日之內(nèi)停止使用并自行拆除危房，逾期仍未履行義務(wù)的，該局將委托無利害關(guān)系的第三人代為實施拆除。2021年1月22日，天心區(qū)住建局以緊急避險為由作出案涉《危房拆除決定書》，并于1月27日向王某賓送達(dá)。該決定書的主要內(nèi)容為：責(zé)令你戶立即停止使用位于新開鋪街道新開鋪路114號146棟XXX號危險房屋，并在本決定送達(dá)即日起5日內(nèi)騰空并拆除該房屋，轄區(qū)街道提供位于金石蓉園小區(qū)E14-3-XXX棟二室二廳房屋作為你戶周轉(zhuǎn)用房。王某賓不服《危房拆除決定書》，向長沙鐵路運(yùn)輸法院提起行政訴訟。
2021年2月8日，長沙市天心區(qū)人民政府對王某賓作出天政征補(bǔ)[2021]3號《房屋征收補(bǔ)償決定》。2021年4月2日，案涉房屋被拆除。
長沙鐵路運(yùn)輸法院于2021年4月19日作出(2021)湘8601行初496號行政判決，確認(rèn)長沙市天心區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局作出案涉《危房拆除決定書》的行為違法。長沙市天心區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局不服，提起上訴。湖南省長沙市中級人民法院于2021年6月24日作出（2021）湘01行終287號行政判決，駁回上訴，維持原判。
裁判理由
本案的爭議焦點(diǎn)系天心區(qū)住建局作出涉案《危房拆除決定書》行為的合法性問題。第一，根據(jù)《城市危險房屋管理規(guī)定》第五條，天心區(qū)住建局作為天心區(qū)的房地產(chǎn)行政主管部門,具有對本轄區(qū)范圍內(nèi)的城市危險房屋管理工作的職責(zé)。第二，《長沙市房屋安全管理條例》第十六條、二十一條、二十三條、二十四條等規(guī)定了房屋安全鑒定單位的資質(zhì)、申請鑒定的主體、程序及對房屋鑒定結(jié)論不服的救濟(jì)途徑。本案中，一方面，天心區(qū)住建局委托危房鑒定時未充分保障王某賓自行委托的權(quán)利；另一方面，鑒定機(jī)構(gòu)湖南省建設(shè)工程質(zhì)量檢測中心有限公司出具涉案房屋安全鑒定《鑒定報告》后，天心區(qū)住建局亦未充分保證王某賓對于涉案《鑒定報告》提出異議和申請重新鑒定的權(quán)利，程序違法。同時，涉案房屋已被納入湖南機(jī)床廠及周邊地塊棚戶區(qū)改造項目征收范圍，在本案王某賓未簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議的情況下，天心區(qū)住建局以拆危為由作出《危房拆除決定書》，并拆除其房屋，其目的并非嚴(yán)格意義上的城市危房管理，而是為了加快征拆進(jìn)程，避開法定的征收實施程序，其執(zhí)法目的存在不當(dāng)。綜上，天心區(qū)住建局作出涉案《危房拆除決定書》程序違法，執(zhí)法目的不當(dāng)，依法應(yīng)予以撤銷。因涉案房屋現(xiàn)已被拆除，涉案《危房拆除決定書》已不具備可撤銷的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為違法。
以緊急避險為由對納入征收范圍的房屋作出危房拆除決定并據(jù)此拆除房屋，在實踐中被稱為“以拆危促拆遷”。需要指出的是，在房屋征收過程中作出危房認(rèn)定和拆除行為是否具有目的正當(dāng)性，與危房認(rèn)定和拆除行為的主體是否適格、程序是否合法、證據(jù)是否確鑿具有邏輯上的遞進(jìn)關(guān)系。從審查規(guī)則來說，只有具有目的正當(dāng)性，才有必要進(jìn)一步進(jìn)行職權(quán)、程序以及證據(jù)審查。目的是否正當(dāng)，應(yīng)當(dāng)是該類案件審查的第一步。
一方面；房屋征收與危房拆除具有本質(zhì)區(qū)別，兩者本應(yīng)各行其道。當(dāng)房屋被納入征收范圍后，應(yīng)當(dāng)適用征收補(bǔ)償法律關(guān)系，對房屋進(jìn)行合法補(bǔ)償后予以收回，此時再以緊急避險為由作出危房拆除決定應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制。對于被納入征收范圍的房屋，只有嚴(yán)格按照征收程序?qū)嵤┱魇諢o法避免“現(xiàn)實危險”時，才可以適用危房認(rèn)定和拆除程序。通常來說，突發(fā)性、危急性以及必要性是“現(xiàn)實危險”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。另一方面；征收決定一經(jīng)作出，房屋的價值便已確定。即便此后該房屋成為危險房屋，其價值也不因此而喪失，同時危房權(quán)利人因危房拆除獲得的重建權(quán)不再享有。對該房屋的補(bǔ)償仍應(yīng)以評估報告確定的價值為準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)當(dāng)依法履行補(bǔ)償職責(zé)。本案中，天心區(qū)人民政府2017年便作出了征收決定，房屋價值評估報告也已經(jīng)送達(dá)王某賓，案涉房屋價值此時便已固定。即便案涉房屋因年久失修等原因而必須立即拆除，但其價值也不再因此而減損，王某賓仍然享有獲得公平補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。本案中，天心區(qū)人民政府在《危房拆除決定書》作出以后，依然對王某賓作出了《房屋補(bǔ)償決定》，保障王某賓的房屋補(bǔ)償權(quán)利。
裁判要旨
房屋征收與危房拆除具有本質(zhì)區(qū)別，兩者本應(yīng)各行其道。當(dāng)房屋被納入征收范圍后，應(yīng)當(dāng)適用征收補(bǔ)償法律關(guān)系，對房屋進(jìn)行合法補(bǔ)償后予以收回，此時再以緊急避險為由作出危房拆除決定應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制。對于被納入征收范圍的房屋，只有嚴(yán)格按照征收程序?qū)嵤┱魇諢o法避免“現(xiàn)實危險”時，才可以適用危房認(rèn)定和拆除程序，否則以危房為由拆除該房屋執(zhí)法目的不當(dāng)，應(yīng)予確認(rèn)違法或者撤銷。另一方面，征收決定一經(jīng)作出，房屋的價值便已確定。即便此后該房屋成為危險房屋，其價值也不因此而喪失，對該房屋的補(bǔ)償仍應(yīng)以評估報告確定的價值為準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)當(dāng)依法履行補(bǔ)償職責(zé)。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第74條第2款第1項
《城市危險房屋管理規(guī)定》第5條
一審：湖南省長沙鐵路運(yùn)輸法院（2021）湘8601行初496號行政判決（2021年4月19日）
二審：湖南省長沙市中級人民法院（2021）湘01行終287號行政判決（2021年6月24日）
