某游樂公司訴磐石市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局政府與社會資本合作協(xié)議行政賠償案-政府與社會資本合作協(xié)議中行政機關(guān)單方變更協(xié)議的審查
人民法院案例庫 入庫編號：2024-12-3-020-005
關(guān)鍵詞
行政/行政賠償/政府與社會資本合作協(xié)議/行政優(yōu)益權(quán)/行政協(xié)議
基本案情
2017年5月16日，某游樂公司與磐石市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡稱磐石住建局）簽訂《磐石市某公園建設(shè)協(xié)議》，約定由某游樂公司負責投資修建公園，并對兒童游樂園有35年經(jīng)營使用權(quán)利。2018年8月31日，磐石園林中心以實施機構(gòu)的名義出具《成交通知書》，確認某公園PPP建設(shè)項目中標、成交社會資本為某游樂公司。2018年9月17日，某游樂公司與磐石住建局簽訂《磐石市某公園建設(shè)項目PPP合同書》，約定項目合作期30年（其中建設(shè)期2年，運營期28年）。2020年7月4日，磐石住建局出具《關(guān)于某公園已完成工程量的說明》，某公園內(nèi)已完成工程量合計221萬元。2020年7月16日，磐石園林中心向某游樂公司作出《關(guān)于磐石市某公園PPP建設(shè)項目相關(guān)事宜的告知函》，載明終止項目合同，對于已經(jīng)產(chǎn)生的工程量，雙方可委托第三方機構(gòu)對現(xiàn)場已完成工程量據(jù)實測算，磐石園林處可對合理部分予以結(jié)算。2021年12月29日，經(jīng)磐石園林中心委托，吉林某評估公司作出《資產(chǎn)評估報告》。某游樂公司認為磐石住建局、磐石園林中心單方違法解除涉案行政協(xié)議，訴至法院，要求判令磐石住建局、磐石園林中心補償其損失5081409元及利息。
吉林鐵路運輸法院于2023年6月28日作出（2023）吉7102行初117號行政判決：一、限被告磐石市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局于本判決生效后三十日內(nèi)給付原告某游樂公司賠償款4175289元及利息損失（利息損失以4175289元為基數(shù)，自2020年7月16日起至實際給付之日止按全國銀行間同業(yè)拆借中心公布的貸款市場報價利率計算）；二、駁回原告某游樂公司其他的訴訟請求。宣判后，磐石市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局提出上訴。吉林省長春鐵路運輸中級法院于2023年12月18日作出（2023）吉71行終264號行政判決，駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認為：本案中，原告請求權(quán)源于涉案《磐石市某公園建設(shè)項目PPP合同書》，從該合同書的形式和內(nèi)容看，是行政機關(guān)為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，為《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政協(xié)議司法解釋》）第二條第五項規(guī)定的“政府與社會資本合作協(xié)議”，屬于行政協(xié)議的范疇。同時，本案屬于行政機關(guān)在行政協(xié)議的履行過程中，行使行政優(yōu)益權(quán)，單方解除協(xié)議而產(chǎn)生的賠償（補償）爭議。本案的訴訟爭議焦點包括，單方解除涉案行政協(xié)議是否合法以及雙方責任、賠償責任承擔主體以及賠償數(shù)額。（一）關(guān)于單方解除涉案行政協(xié)議是否合法以及雙方責任的問題。本案被告磐石園林中心主張涉案行政協(xié)議解除的原因在于原告長時間未履行合同內(nèi)容，構(gòu)成根本違約。參照當時有效的《中華人民共和國合同法》第九十四條的規(guī)定，當事人可以解除合同的事由包括“因不可抗力致使不能實現(xiàn)合同目的”“在履行期限屆滿之前，當事人一方明確表示或者以自己的行為表明不履行主要債務(wù)”“當事人一方遲延履行主要債務(wù)，經(jīng)催告后在合理期限內(nèi)仍未履行”“當事人一方遲延履行債務(wù)或者其他違約行為致使不能實現(xiàn)合同目的”。以該法律規(guī)定為基礎(chǔ)，根本違約構(gòu)成要件包括違約方主觀上存在嚴重違約行為，客觀上導(dǎo)致不能實現(xiàn)合同目的。然而本案中，根據(jù)在案證據(jù)和庭審調(diào)查，可以證明原告在簽訂涉案行政協(xié)議后，開展了施工圖設(shè)計、總平面布置、可研報告編制、場地平整、房屋建設(shè)、設(shè)備安裝等工作，并不存在明顯不當?shù)木芙^或者消極履約行為，且不存在不能實現(xiàn)合同目的的情形。被告磐石園林中心在此情況下，主張原告構(gòu)成根本違約，理由不能成立。涉案行政協(xié)議于2018年8月31日簽訂時，存在高壓線路未拆除、拆遷未解決等問題，此為行政機關(guān)應(yīng)當履行的協(xié)議義務(wù)，該問題會在一定程度上影響原告的施工建設(shè)。涉案行政協(xié)議中對行政機關(guān)需要提供的施工條件沒有明確約定，但作為行政機關(guān)在履行行政協(xié)議過程中，提供完全符合施工的條件，并及時清除影響施工的障礙是法理和常理，否則，行政機關(guān)則構(gòu)成違約。若行政機關(guān)先存在違約行為，再單方行使行政優(yōu)益權(quán)解除行政協(xié)議，則屬違法。被告磐石住建局庭審中稱按照工程進度同時跟進解決相關(guān)問題的主張，并無法律依據(jù)，亦不能成為其違法解除行政協(xié)議的法定事由。庭審中，被告磐石住建局稱高壓線路未拆除、拆遷未解決等問題于2022年4月解決，但涉案行政協(xié)議是在2020年7月16日被單方解除，進一步說明單方解除涉案行政協(xié)議的行政行為不具備合法性。因此，根據(jù)《行政協(xié)議司法解釋》第十六條第三款的規(guī)定，本案系屬行政機關(guān)違法解除行政協(xié)議所產(chǎn)生的賠償爭議，行政機關(guān)應(yīng)當對給原告造成的損失，予以賠償。誠實信用原則是民事活動所要遵循的首要原則，應(yīng)貫徹于民事和行政交叉的行政協(xié)議領(lǐng)域。作為行政協(xié)議一方主體的行政機關(guān)，在履約過程中對誠實信用原則的遵循較之行政相對人，要更加嚴格，這也正體現(xiàn)出社會主義核心價值觀和法治政府建設(shè)的要求。具體到本案，即使行政協(xié)議雙方當事人在履行協(xié)議過程中均存在一定瑕疵，行政機關(guān)亦負有在先的、更高要求的自身責任修正義務(wù)。行政機關(guān)在自身履約瑕疵未得以有效修正的情況下，不得將協(xié)議履行的責任和風險全部推卸給行政相對人，否則，其單方解除行政協(xié)議的行政行為首先應(yīng)當被定性為違法。（二）關(guān)于賠償責任承擔主體的問題?！缎姓f(xié)議司法解釋》第一條規(guī)定，行政機關(guān)為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)的協(xié)議，屬于《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議。從該條規(guī)定上看，行政協(xié)議的一方責任承擔主體應(yīng)當為行政機關(guān)。雖然在實踐中，存在大量的行政機關(guān)委托其內(nèi)設(shè)機構(gòu)簽訂行政協(xié)議的情況，但仍需準確界定行政協(xié)議的責任主體，避免行政協(xié)議所涉賠償或者補償問題無法有效得以落實。本案中，被告磐石住建局主張依合同相對性原則，其并非涉案行政協(xié)議的責任主體，應(yīng)由被告磐石園林中心作為涉案行政協(xié)議的責任主體。但是，被告磐石園林中心屬于被告磐石住建局的下屬事業(yè)單位，并非行政機關(guān)。行政訴訟法第二十六條第五款規(guī)定，行政機關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關(guān)是被告?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法解釋》）第二十條第三款規(guī)定，沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托。當事人不服提起訴訟的，應(yīng)當以該行政機關(guān)為被告。《行政協(xié)議司法解釋》第四條第二款規(guī)定，因行政機關(guān)委托的組織訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，委托的行政機關(guān)是被告。根據(jù)原告提供的《磐石市某公園建設(shè)協(xié)議》《磐石市某公園建設(shè)項目PPP合同書》可以看出，甲方處均蓋有被告磐石住建局的公章。雖然被告磐石住建局稱原告提交的《磐石市某公園建設(shè)項目PPP合同書》系屬框架協(xié)議，并提交了另一份蓋有被告磐石園林中心公章的合同書，但被告磐石住建局提交的合同書上無簽約時間，另據(jù)《磐石市麗澤文化體育公園補充協(xié)議》中載明的內(nèi)容，雙方框架協(xié)議系簽訂于2017年6月。因此，被告磐石住建局認為應(yīng)當以磐石園林中心為涉案行政協(xié)議責任主體的主張，法院不予支持。即使涉案行政協(xié)議簽訂和履行過程中，有被告磐石園林中心的參與，亦應(yīng)視為受被告磐石住建局的委托所為，仍然應(yīng)當由被告磐石住建局承擔涉案行政協(xié)議所涉賠償責任。同時，對于原告要求被告磐石住建局和磐石園林中心共同承擔賠償責任的主張，法院不予支持。另外，根據(jù)《成交通知書》顯示，原告為涉案建設(shè)項目的聯(lián)合體牽頭人，還有兩家公司為聯(lián)合體成員。但在案證據(jù)可以證明，從涉案行政協(xié)議的簽訂、履行，以及解除后的后續(xù)事宜處置，均是由原告單獨完成，作為聯(lián)合體成員的另外兩家公司均未實際參與。對此，兩名被告始終未提出異議。因此，原告作為本案行政賠償?shù)臋?quán)利主體，并無不當。（三）關(guān)于賠償數(shù)額的問題。本案原告主張給付的費用共有五項。第一，對于原告主張的《磐石市園林管理中心擬收購某公園項目所涉及的甲公司投資建設(shè)的實務(wù)資產(chǎn)價值評估項目資產(chǎn)評估報告》評估的資產(chǎn)凈值合計3679289元。被告磐石住建局對該報告中的部分評估資產(chǎn)項目提出異議，主要體現(xiàn)在其認為的未見實物部分和與涉案行政協(xié)議約定建設(shè)項目無關(guān)部分。首先，該評估報告系受被告磐石園林中心委托作出，并且《關(guān)于磐石市某公園PPP建設(shè)項目相關(guān)事宜的告知函》中亦載明“對于已經(jīng)產(chǎn)生的工程量，雙方可委托第三方機構(gòu)對現(xiàn)場已完成工程量據(jù)實測算，磐石園林處可對合理部分予以結(jié)算”。作為委托方，在評估過程中，其享有充分的行使權(quán)利的機會，以保證評估報告的內(nèi)容符合其合法預(yù)期。但是，被告磐石住建局在評估報告作出后，再以“未見實物”作為異議理由，則不再具備合法性和合理性。其次，本案所涉及的PPP項目模式，系由政府和社會資本共同出資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項目，雙方共同承擔風險，共享收益，以實現(xiàn)項目的共贏。涉案《磐石市某公園建設(shè)協(xié)議》《磐石市某公園建設(shè)項目PPP合同書》中均有約定，原告在項目建成后，擁有28年的運營期，并對娛樂部分享有經(jīng)營使用權(quán)利。這些約定正體現(xiàn)出PPP項目模式的目的，即在公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項目建設(shè)中，利用社會資本減輕政府資金壓力，但仍需利用一定期限的運營期使社會資本企業(yè)的建設(shè)成本得以回收并取得收益。對于采用PPP項目模式簽訂的涉案行政協(xié)議的理解和履行，不應(yīng)禁錮于格式條款中，應(yīng)具有開放性和務(wù)實性，否則，極易造成政府和社會資本所承擔的風險失衡，背離PPP項目模式的目的。被告磐石住建局以原告建設(shè)了部分涉案行政協(xié)議未明確約定的設(shè)施和工程，包括建設(shè)公園大門所需房屋未進行審批，即拒絕予以賠償，不具有合理性。以在案證據(jù)，尚不能完全割裂被告磐石住建局所稱無關(guān)項目與涉案行政協(xié)議的聯(lián)系。因此，對于被告磐石住建局的主張，法院不予支持。對于原告主張的《磐石市園林管理中心擬收購某公園項目所涉及的甲公司投資建設(shè)的實務(wù)資產(chǎn)價值評估項目資產(chǎn)評估報告》評估的資產(chǎn)凈值合計3679289元，法院予以支持。第二，對于原告主張的燈具等財產(chǎn)損失735120元。此項主張的數(shù)額與原告提供的證據(jù)證明的數(shù)額并不相符，且庭審中原告承認，其所安裝的全部燈具已由其自行拆除，現(xiàn)由被告磐石園林中心運至指定地點存放，原告隨時可以自行取回。因此，原告主張的此項損失不能視為被告磐石住建局造成的損失，法院不予支持。第三，對于原告主張的前期費用損失38.5萬元。雖然未見具體的證據(jù)，但有被告磐石住建局出具的《關(guān)于某公園已完成工程量的說明》中明確載明前期費用部分38.5萬元，其中招投標代理費18萬元、施工圖設(shè)計費16.5萬元、總平面布置方案2萬元、可研報告編制費2萬元。庭審中，被告磐石住建局予以認可，故法院予以支持。第四，對于原告主張的更夫工資13.2萬元。雖然庭審中，被告磐石住建局提出異議，但由磐石住建局與原告公司人員共同簽名作出的《某公園工程量確認說明》已載明更夫工資，無論從行政允諾還是信賴利益保護角度，在原告提供證據(jù)證明更夫每月工資3,000元并不畸高的情況下，對于此項費用，法院應(yīng)予支持。但是，法院應(yīng)當按照《某公園工程量確認說明》中明確的更夫工資計算期間即2018年8月-2021年3月共計32個月予以支持，即支持9.6萬元。對于原告主張2021年3月以后的部分，因原告完全可以自行止損，不能視為被告磐石住建局造成的損失，法院不予支持。第五，對于原告主張的電路安裝費用1.5萬元。在案證據(jù)可以證明，該筆費用確實發(fā)生，且用于涉案項目，同時該筆費用的支付具備合理性，法院予以支持。第六，對于原告要求自2020年7月16日支付利息的主張。因2020年7月16日，被告磐石園林中心作出了《關(guān)于磐石市某公園PPP建設(shè)項目相關(guān)事宜的告知函》，單方解除了涉案行政協(xié)議，自此，被告磐石住建局違法解除行政協(xié)議的情形已經(jīng)成就，其應(yīng)當及時向原告履行合法合理部分的賠償義務(wù)。否則，未及時履行賠償義務(wù)期間產(chǎn)生的利息損失，應(yīng)當屬于《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第八項以及《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第二十九條第一項規(guī)定的“直接損失”范疇，被告磐石住建局應(yīng)當按照全國銀行間同業(yè)拆借中心公布的貸款市場報價利率予以支付。
裁判要旨
PPP項目模式，系由政府和社會資本共同出資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項目，雙方共同承擔風險，共享收益，以實現(xiàn)項目的共贏，雙方簽訂的協(xié)議屬于行政協(xié)議的范疇。作為行政協(xié)議一方主體的行政機關(guān)，在履約過程中對誠實信用原則的遵循，較之行政相對人要更加嚴格。如行政機關(guān)先存在違約行為，再單方行使行政職權(quán)解除行政協(xié)議，則屬違法；由此給協(xié)議相對方造成的直接損失，應(yīng)予行政賠償。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第26條第5款、第78條第1款
《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第20條第3款
《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號）第1條、第2條第5項、第4條第2款、第16條第3款
一審：吉林鐵路運輸法院（2023）吉7102行初117號行政判決（2023年6月28日）
二審：吉林省長春鐵路運輸中級法院（2023）吉71行終264號行政判決（2023年12月18日）
