作者：祁菲 （作者單位：國(guó)家檢察官學(xué)院）
《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十九條規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。準(zhǔn)確適用該條款的關(guān)鍵是對(duì)“同一個(gè)違法行為”的判斷。對(duì)如何認(rèn)定同一違法行為，學(xué)界有自然行為說(shuō)、行政法益說(shuō)、構(gòu)成要件說(shuō)等觀點(diǎn)。其實(shí)對(duì)何為一個(gè)違法行為，全國(guó)人大曾在《〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉釋義》中作出權(quán)威解釋，即“從其構(gòu)成要件上只符合一個(gè)違法行為的特征”，“符合一個(gè)違法構(gòu)成，就是一個(gè)違法行為；符合數(shù)個(gè)違法構(gòu)成，就是數(shù)個(gè)違法行為”。從法理上講，違法行為由主體、主觀方面，客體、客觀方面構(gòu)成。在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)，以“一事不再罰”為理由部分的關(guān)鍵詞，共搜到近300篇裁判文書(shū)。從判決結(jié)果看，絕大部分判決是按照構(gòu)成要件來(lái)判斷的。只要一個(gè)要件不同，就認(rèn)定為非同一個(gè)違法行為。如銷售、生產(chǎn)同一批侵權(quán)產(chǎn)品的兩個(gè)違法行為人，分別接受處罰，不違反一事不二罰。
但在某些情況下通過(guò)構(gòu)成要件判斷是否為“一事”，可能會(huì)帶來(lái)不公平，引起群眾不滿。如占用消防通道建房，根據(jù)構(gòu)成要件說(shuō)，會(huì)構(gòu)成違反消防法、違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的兩個(gè)違法行為，并非一事，應(yīng)該能進(jìn)行兩次罰款。但在當(dāng)事人看來(lái)，自己只進(jìn)行了一個(gè)違法活動(dòng)，卻要遭受兩次罰款，難謂公平。根據(jù)我國(guó)立法現(xiàn)狀及今年司法實(shí)踐，筆者認(rèn)為對(duì)于同一違法行為的判斷除根據(jù)前述構(gòu)成要件說(shuō)之外，還應(yīng)該把握法律擬制的一行為，以及吸取立法、司法體現(xiàn)的新的判斷思路。
第一，區(qū)分自然一行為與法律擬制的一行為，注意把握常見(jiàn)的法律擬制的一行為。
在法理上，一行為可以分為自然一行為和法律擬制的一行為。自然一行為，是指不具有法律思維的普通人民群眾，通過(guò)自身生活經(jīng)驗(yàn)，采取自然觀察等方式，可以認(rèn)為某行為具備單一性的特點(diǎn)。法律擬制的一行為，是從法上之權(quán)利義務(wù)角度，尤其是從義務(wù)的角度可以認(rèn)為屬于同一行為。與刑法上一行為相比，法律擬制的一行為在行政法領(lǐng)域具有其特殊性。只要在一個(gè)概括的犯意下，刑事法上的數(shù)個(gè)自然行為仍可認(rèn)定為一行為；但行政法具有合目的性與技術(shù)性，一個(gè)自然一行為可能由于透過(guò)時(shí)間、空間、立法目的予以切割成數(shù)個(gè)違法行為，也可能數(shù)個(gè)自然一行為被法律擬制為一個(gè)違法行為。這種法律擬制在行政法領(lǐng)域是普遍存在的。因此，判斷行政不法行為個(gè)數(shù)，最客觀的方法，就是看法律是否有擬制，是如何擬制的。
根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，我國(guó)法律擬制的一行為有以下幾種類型：其一，立法技術(shù)上直接以時(shí)間擬制。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十九條，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。違法行為人拒不改正的，自責(zé)令改正次日起，違法行為每持續(xù)一天，均構(gòu)成單個(gè)違法。根據(jù)該條，自責(zé)令改正次日起，違法行為每持續(xù)一天，構(gòu)成一個(gè)違法行為。其二，立法技術(shù)上以空間擬制。典型如以行政轄區(qū)為標(biāo)準(zhǔn)劃分違法行為個(gè)數(shù)。公安部《關(guān)于規(guī)范查處機(jī)動(dòng)車違反限速規(guī)定交通違法行為的指導(dǎo)意見(jiàn)》第五條規(guī)定：“同一輛機(jī)動(dòng)車在同一道路的同一行駛方向，違反限速規(guī)定交通違法行為處于持續(xù)狀態(tài)，被同一縣（市、區(qū)）公安交通管理部門(mén)或者高速公路交警大隊(duì)轄區(qū)的測(cè)速取證設(shè)備記錄多次的，選擇一次最為嚴(yán)重的違反限速規(guī)定行為實(shí)施處罰?！备鶕?jù)該規(guī)定，如果同一輛機(jī)動(dòng)車在同一道路的同一行駛方向，在不同的行政轄區(qū)超速，則會(huì)被視為多個(gè)行為。其三，將多個(gè)自然一行為擬制為法律一行為。該類型常以列舉款項(xiàng)的方式呈現(xiàn)。如根據(jù)《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第九十九條第一款第七項(xiàng)規(guī)定，故意毀損、移動(dòng)、涂改交通設(shè)施，造成危害后果，尚不構(gòu)成犯罪的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)處二百元以上二千元以下罰款。故意毀損、移動(dòng)與涂改交通設(shè)施，是三個(gè)不同的自然一行為，但該項(xiàng)擬制為一個(gè)法律上的行為。再如，根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第四十二條第一項(xiàng)規(guī)定，寫(xiě)恐嚇信或者以其他方法威脅他人人身安全，雖為數(shù)個(gè)自然一行為，但法律擬制為一行為。其四，違法行為在處罰后仍然繼續(xù)或持續(xù)，在達(dá)到一定處罰次數(shù)后，或者被責(zé)令改正后，法律擬制為另一個(gè)違法行為。如根據(jù)《北京市查處非法客運(yùn)若干規(guī)定》第六條，駕駛?cè)藛T未經(jīng)許可擅自從事或者組織從事巡游出租汽車或網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的，從事非法客運(yùn)經(jīng)營(yíng)被執(zhí)法部門(mén)處罰兩次的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)暫扣三個(gè)月機(jī)動(dòng)車駕駛證；從事非法客運(yùn)經(jīng)營(yíng)被執(zhí)法部門(mén)處罰三次以上的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)暫扣六個(gè)月機(jī)動(dòng)車駕駛證。將已經(jīng)作出數(shù)次處罰的非法客運(yùn)行為視為另一違法行為，成為另一種行政處罰的構(gòu)成要件。再如根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第十一條規(guī)定，責(zé)令改正期限屆滿，當(dāng)事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的，可以認(rèn)定為新的環(huán)境違法行為。對(duì)上述四類情形，徑行按照法律規(guī)定判斷違法行為個(gè)數(shù)即可，實(shí)務(wù)中要注意總結(jié)常見(jiàn)的法律擬制一行為的類型。
第二，注意吸取立法及司法實(shí)踐出現(xiàn)的判斷一行為的新思路。主要包括以下幾種類型：
其一，兩行為有因果關(guān)系的，以一行為從重論處?！吨腥A人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第五十一條第一款規(guī)定，同一當(dāng)事人實(shí)施了走私和違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為且二者之間有因果關(guān)系的，依照本實(shí)施條例對(duì)走私行為的規(guī)定從重處罰，對(duì)其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為不再另行處罰。該條例第五十一條第二款規(guī)定，同一當(dāng)事人就同一批貨物、物品分別實(shí)施了2個(gè)以上違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為且二者之間有因果關(guān)系的，依照本實(shí)施條例分別規(guī)定的處罰幅度，擇其重者處罰。違反海關(guān)監(jiān)管的兩行為間有因果關(guān)系的，按一行為從重論處。從上述規(guī)則看，兩行為有因果關(guān)系的，以可判處較重處罰的行為一行為論處。
其二，僅因法律不同規(guī)定，而對(duì)客觀方面相同的行為定性不同行為的，仍認(rèn)定一行為。對(duì)某公司擅自改變營(yíng)業(yè)房結(jié)構(gòu)，將兩層改為三層的行為，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局以其施工圖設(shè)計(jì)文件未經(jīng)審查，違反國(guó)務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第十一條第二款的規(guī)定，作出行政處罰。城市綜合執(zhí)法局以其未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)，違反《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條有關(guān)規(guī)定。有觀點(diǎn)認(rèn)為，兩機(jī)關(guān)依據(jù)的法律、法規(guī)及違法事實(shí)在表述上有所差別，但均是基于被上訴人擅自將兩層樓改建為三層這一基本違法事實(shí)進(jìn)行的處罰，因此構(gòu)成重復(fù)處罰。在該案中，對(duì)變兩層營(yíng)業(yè)房為三層的行為，住建局依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》認(rèn)定為是施工圖設(shè)計(jì)文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)的行為；城市綜合執(zhí)法局依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法相關(guān)規(guī)定認(rèn)定為不按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的行為。這兩行為的客觀方面是相同的，即均是擅自改變營(yíng)業(yè)房結(jié)構(gòu)的行為，僅因法律的不同規(guī)定認(rèn)定為兩個(gè)行為，實(shí)際為一個(gè)行為。因此，應(yīng)認(rèn)定為一個(gè)行為。
其三，兩行為所對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)義務(wù)要求相同，違反的是同一個(gè)義務(wù)，認(rèn)定為一個(gè)行為。比如未取得排污許可證，同時(shí)排放大氣污染物和水污染物的，根據(jù)構(gòu)成要件來(lái)判斷，符合兩個(gè)違法行為的認(rèn)定，一個(gè)是無(wú)證排放大氣污染物的行為，一個(gè)是無(wú)證排放水污染物的行為。但我國(guó)的排污許可制是覆蓋所有固定污染源和多污染物協(xié)同控制的“一證制”管理制度。水污染物和大氣污染物的排放許可記載在同一份排污許可證上。無(wú)證排放大氣污染物和是水污染物，違反的都是排污許可制度，所以認(rèn)定為一個(gè)行為。這在生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境行政處罰過(guò)程中有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（環(huán)辦環(huán)監(jiān)函〔2018〕719號(hào)）中做了明確規(guī)定。
對(duì)辦案中出現(xiàn)的與上述法律規(guī)定或案情類似的情況，可以酌情參照用于違法行為個(gè)數(shù)的判斷。
