湖北省十堰市鄖陽區(qū)人民檢察院訴十堰市鄖陽區(qū)林業(yè)局未履行行政執(zhí)法法定職責行政公益訴訟案-負有監(jiān)督管理職責的行政機關作出行政處罰后,怠于履行后續(xù)監(jiān)督、管理職責的，應當如何承擔責任
人民法院案例庫 入庫編號：2024-18-3-022-006
關鍵詞
行政/行政公益訴訟/依法履行法定職責/破冰示范作用
基本案情
2013年3月至4月，金某國、吳某、趙某強在未經(jīng)縣級林業(yè)主管部門同意、未辦理林地使用許可手續(xù)的情況下，在湖北省十堰市鄖陽區(qū)楊溪鋪鎮(zhèn)財神廟村五組、卜家河村一組、楊溪鋪村大溝處，相繼占用國家和省級生態(tài)公益林地0.28公頃、0.22公頃、0.28公頃開采建筑石料。2013年4月22日、4月30日、5月2日，十堰市鄖陽區(qū)林業(yè)局（以下簡稱鄖陽區(qū)林業(yè)局）對金某國、吳某、趙某強作出行政處罰決定，責令金某國、吳某、趙某強停止違法行為，恢復所毀林地原狀，分別處以人民幣56028元（幣種下同）、22000元、28000元罰款，限期十五日內繳清。金某國、吳某、趙某強收到行政處罰決定書后，在法定期限內均未申請行政復議，也未提起行政訴訟，僅分別繳納罰款20000元、15000元、20000元，未將被毀公益林地恢復原狀。鄖陽區(qū)林業(yè)局在法定期限內既未催告三名行政相對人履行行政處罰決定所確定的義務，也未向人民法院申請強制執(zhí)行，致使其作出的行政處罰決定未得到全部執(zhí)行，被毀公益林地未得到及時修復。
2015年12月12日，公益訴訟起訴人十堰市鄖陽區(qū)人民檢察院向被告鄖陽區(qū)林業(yè)局發(fā)出檢察建議，建議被告規(guī)范執(zhí)法，認真落實行政處罰決定，采取有效措施，恢復森林植被。被告收到檢察建議后，在規(guī)定期限內既未按檢察建議進行整改落實，也未書面回復。2016年2月29日，公益訴訟起訴人以被告未履行職責、致使國家和社會公共利益仍然處于受侵害狀態(tài)為由，向十堰市鄖陽區(qū)人民法院提起行政公益訴訟，要求確認被告未依法履行職責違法，并判令其依法繼續(xù)履行職責。
被告在本案審理期間提交了一套對被毀林地擬定的管護方案。方案中，被告明確表示愿意繼續(xù)履行監(jiān)督管理職責，采取有效措施進行補救，恢復被毀林地的生態(tài)功能，并且成立了領導小組，明確了責任單位、管護范圍、管護措施和相關要求。
湖北省十堰市鄖陽區(qū)人民法院于2016年5月5日作出（2016）鄂0321行初6號行政判決：確認鄖陽區(qū)林業(yè)局在對金某國、吳某、趙某強作出行政處罰決定后，未依法履行后續(xù)監(jiān)督、管理和申請人民法院強制執(zhí)行法定職責的行為違法；責令鄖陽區(qū)林業(yè)局繼續(xù)履行收繳剩余加處罰款的法定職責；責令鄖陽區(qū)林業(yè)局繼續(xù)履行被毀林地生態(tài)修復工作的監(jiān)督、管理法定職責。宣判后，原被告雙方均未上訴，判決已發(fā)生法律效力。
裁判理由
本案的爭議焦點為：負有監(jiān)督管理職責的行政機關作出行政處罰后,怠于履行后續(xù)監(jiān)督、管理職責的，應當如何承擔責任。
根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條，《中華人民共和國行政強制法》第五十條、第五十三條、第五十四條的規(guī)定，當事人在法定期限內未申請行政復議或者提起行政訴訟，又未履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關應采取催告、加處罰款等方式督促其履行。經(jīng)催告無效后，行政機關可以代履行，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內申請人民法院強制執(zhí)行。本案中，被告對被處罰人金某國、吳某、趙某強毀損公益林地的違法行為作出行政處罰決定后，既未依法進行催告，也未采取代履行措施或在法定期限內申請人民法院強制執(zhí)行，致使已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政處罰決定中有關被毀林地在指定期限內恢復原狀的內容未能得到執(zhí)行，罰款未予收繳，已經(jīng)構成怠于履行行政職責的不作為。公益訴訟人向被告發(fā)出檢察建議后，被告仍未糾正。審理期間，被告雖然進行了整改，督促被處罰人繳納了部分罰款（除金某國確因經(jīng)濟困難被批準緩繳外，其余被處罰人均已全部繳清），并在被毀林地上補栽了苗木，但依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第二項的規(guī)定，應當確認被告怠于履行法定職責的不作為行為違法。
關于公益訴訟人請求判令被告鄖陽區(qū)林業(yè)局繼續(xù)履行法定職責的訴訟請求。被告雖在被毀林地補種了苗木并擬定了一套修復方案，但被毀林地恢復原狀尚需一定時日，且只有在正常管護下才能實現(xiàn)修復目的，被告作為對森林資源的保護、利用和更新實行監(jiān)督、管理的行政主管部門，其當然承擔被毀林地后續(xù)生態(tài)修復工作的監(jiān)督、管理法定職責。被告應當繼續(xù)履行上述法定職責，通過持續(xù)有效的監(jiān)管，促使被毀林地修復到《生態(tài)公益林建設技術規(guī)范》所要求的標準。同時，由于被處罰人金某國尚未全額繳納加處罰款，被告在作出緩繳決定后，對剩余部分亦應負責收繳。故依法作出如上裁判。
裁判要旨
負有監(jiān)督管理職責的行政機關對侵害生態(tài)環(huán)境和資源保護領域的侵權人進行行政處罰后，怠于履行法定職責，既未依法履行后續(xù)監(jiān)督、管理職責，也未申請人民法院強制執(zhí)行，導致國家和社會公共利益未脫離受侵害狀態(tài)，人民檢察院依法提起行政公益訴訟，要求確認被告未依法履行職責違法，并判令其依法繼續(xù)履行職責的，人民法院應當依法予以支持。
關聯(lián)索引
《中華人民共和國森林法》第13條
《中華人民共和國行政處罰法》第51條
《中華人民共和國行政強制法》第50條、第53條、第54條
一審：湖北省十堰市鄖陽區(qū)人民法院（2016）鄂0321行初6號行政判決（2016年5月5日）
