湖北省十堰市鄖陽區(qū)人民檢察院訴十堰市鄖陽區(qū)林業(yè)局未履行行政執(zhí)法法定職責(zé)行政公益訴訟案-負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)作出行政處罰后,怠于履行后續(xù)監(jiān)督、管理職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)責(zé)任
人民法院案例庫 入庫編號：2024-18-3-022-006
關(guān)鍵詞
行政/行政公益訴訟/依法履行法定職責(zé)/破冰示范作用
基本案情
2013年3月至4月，金某國、吳某、趙某強在未經(jīng)縣級林業(yè)主管部門同意、未辦理林地使用許可手續(xù)的情況下，在湖北省十堰市鄖陽區(qū)楊溪鋪鎮(zhèn)財神廟村五組、卜家河村一組、楊溪鋪村大溝處，相繼占用國家和省級生態(tài)公益林地0.28公頃、0.22公頃、0.28公頃開采建筑石料。2013年4月22日、4月30日、5月2日，十堰市鄖陽區(qū)林業(yè)局（以下簡稱鄖陽區(qū)林業(yè)局）對金某國、吳某、趙某強作出行政處罰決定，責(zé)令金某國、吳某、趙某強停止違法行為，恢復(fù)所毀林地原狀，分別處以人民幣56028元（幣種下同）、22000元、28000元罰款，限期十五日內(nèi)繳清。金某國、吳某、趙某強收到行政處罰決定書后，在法定期限內(nèi)均未申請行政復(fù)議，也未提起行政訴訟，僅分別繳納罰款20000元、15000元、20000元，未將被毀公益林地恢復(fù)原狀。鄖陽區(qū)林業(yè)局在法定期限內(nèi)既未催告三名行政相對人履行行政處罰決定所確定的義務(wù)，也未向人民法院申請強制執(zhí)行，致使其作出的行政處罰決定未得到全部執(zhí)行，被毀公益林地未得到及時修復(fù)。
2015年12月12日，公益訴訟起訴人十堰市鄖陽區(qū)人民檢察院向被告鄖陽區(qū)林業(yè)局發(fā)出檢察建議，建議被告規(guī)范執(zhí)法，認(rèn)真落實行政處罰決定，采取有效措施，恢復(fù)森林植被。被告收到檢察建議后，在規(guī)定期限內(nèi)既未按檢察建議進行整改落實，也未書面回復(fù)。2016年2月29日，公益訴訟起訴人以被告未履行職責(zé)、致使國家和社會公共利益仍然處于受侵害狀態(tài)為由，向十堰市鄖陽區(qū)人民法院提起行政公益訴訟，要求確認(rèn)被告未依法履行職責(zé)違法，并判令其依法繼續(xù)履行職責(zé)。
被告在本案審理期間提交了一套對被毀林地擬定的管護方案。方案中，被告明確表示愿意繼續(xù)履行監(jiān)督管理職責(zé)，采取有效措施進行補救，恢復(fù)被毀林地的生態(tài)功能，并且成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了責(zé)任單位、管護范圍、管護措施和相關(guān)要求。
湖北省十堰市鄖陽區(qū)人民法院于2016年5月5日作出（2016）鄂0321行初6號行政判決：確認(rèn)鄖陽區(qū)林業(yè)局在對金某國、吳某、趙某強作出行政處罰決定后，未依法履行后續(xù)監(jiān)督、管理和申請人民法院強制執(zhí)行法定職責(zé)的行為違法；責(zé)令鄖陽區(qū)林業(yè)局繼續(xù)履行收繳剩余加處罰款的法定職責(zé)；責(zé)令鄖陽區(qū)林業(yè)局繼續(xù)履行被毀林地生態(tài)修復(fù)工作的監(jiān)督、管理法定職責(zé)。宣判后，原被告雙方均未上訴，判決已發(fā)生法律效力。
裁判理由
本案的爭議焦點為：負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)作出行政處罰后,怠于履行后續(xù)監(jiān)督、管理職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)責(zé)任。
根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條，《中華人民共和國行政強制法》第五十條、第五十三條、第五十四條的規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)未申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又未履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關(guān)應(yīng)采取催告、加處罰款等方式督促其履行。經(jīng)催告無效后，行政機關(guān)可以代履行，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)申請人民法院強制執(zhí)行。本案中，被告對被處罰人金某國、吳某、趙某強毀損公益林地的違法行為作出行政處罰決定后，既未依法進行催告，也未采取代履行措施或在法定期限內(nèi)申請人民法院強制執(zhí)行，致使已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政處罰決定中有關(guān)被毀林地在指定期限內(nèi)恢復(fù)原狀的內(nèi)容未能得到執(zhí)行，罰款未予收繳，已經(jīng)構(gòu)成怠于履行行政職責(zé)的不作為。公益訴訟人向被告發(fā)出檢察建議后，被告仍未糾正。審理期間，被告雖然進行了整改，督促被處罰人繳納了部分罰款（除金某國確因經(jīng)濟困難被批準(zhǔn)緩繳外，其余被處罰人均已全部繳清），并在被毀林地上補栽了苗木，但依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第二項的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)被告怠于履行法定職責(zé)的不作為行為違法。
關(guān)于公益訴訟人請求判令被告鄖陽區(qū)林業(yè)局繼續(xù)履行法定職責(zé)的訴訟請求。被告雖在被毀林地補種了苗木并擬定了一套修復(fù)方案，但被毀林地恢復(fù)原狀尚需一定時日，且只有在正常管護下才能實現(xiàn)修復(fù)目的，被告作為對森林資源的保護、利用和更新實行監(jiān)督、管理的行政主管部門，其當(dāng)然承擔(dān)被毀林地后續(xù)生態(tài)修復(fù)工作的監(jiān)督、管理法定職責(zé)。被告應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行上述法定職責(zé)，通過持續(xù)有效的監(jiān)管，促使被毀林地修復(fù)到《生態(tài)公益林建設(shè)技術(shù)規(guī)范》所要求的標(biāo)準(zhǔn)。同時，由于被處罰人金某國尚未全額繳納加處罰款，被告在作出緩繳決定后，對剩余部分亦應(yīng)負(fù)責(zé)收繳。故依法作出如上裁判。
裁判要旨
負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)對侵害生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域的侵權(quán)人進行行政處罰后，怠于履行法定職責(zé)，既未依法履行后續(xù)監(jiān)督、管理職責(zé)，也未申請人民法院強制執(zhí)行，導(dǎo)致國家和社會公共利益未脫離受侵害狀態(tài)，人民檢察院依法提起行政公益訴訟，要求確認(rèn)被告未依法履行職責(zé)違法，并判令其依法繼續(xù)履行職責(zé)的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以支持。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國森林法》第13條
《中華人民共和國行政處罰法》第51條
《中華人民共和國行政強制法》第50條、第53條、第54條
一審：湖北省十堰市鄖陽區(qū)人民法院（2016）鄂0321行初6號行政判決（2016年5月5日）
