某公司訴國土資源部行政復議案-行政復議決定撤銷行政行為應當依法說明理由
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-016-010
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行政/行政復議/礦業(yè)權(quán)行政許可/理由說明義務
基本案情
法院經(jīng)審理查明：2006年1月16日，湖南省國土廳向郴州市某礦業(yè)公司頒發(fā)《采礦許可證》，有效期限為2006年1月至2010年1月，并于2010年變更采礦權(quán)人為中某公司。2010年11月和2011年10月，中某公司在國土資源部辦理了采礦許可延續(xù)登記手續(xù)，該采礦證的有效期為2011年10月7日至2012年10月7日，發(fā)證日期為2011年12月26日。同時，國土資源部在該采礦許可證上標注“請在本證有效期內(nèi)解決重疊問題，重疊問題解決后，再申請辦理延續(xù)登記。否則不再予以延續(xù)”。
2006年3月24日，郴州市國土局頒發(fā)2006年《采礦許可證》，采礦權(quán)人為“蘇仙區(qū)飯壟堆北段有色金屬礦”，有效期限為2006年3月至2011年3月。2011年該證到期后，由湖南省國土廳辦理采礦權(quán)延續(xù)登記手續(xù)，礦山重新登記成立某公司作為新的采礦權(quán)人，辦理變更登記手續(xù)，即2011年《采礦許可證》，有效期限為2011年9月1日至2014年9月1日。
因在采礦許可證有效期內(nèi)無法解決重疊問題，中某公司于2012年11月向國土資源部提出行政復議申請，以湖南省國土廳授權(quán)郴州市國土局向某公司頒發(fā)《采礦許可證》違法、湖南省國土廳在該公司礦業(yè)權(quán)坐標范圍內(nèi)重疊、交叉向某公司設(shè)置采礦權(quán)侵權(quán)、湖南省國土廳授權(quán)郴州市國土局向某公司頒發(fā)《采礦許可證》違反法定程序等為由，請求：撤銷湖南省國土廳授權(quán)郴州市國土局于2006年向某公司頒發(fā)、于2011年又經(jīng)湖南省國土廳延續(xù)的2011年《采礦許可證》的具體行政行為。2012年12月12日，國土資源部決定受理中某公司提出的復議申請，并通知某公司參加行政復議。因認為需要進一步查明有關(guān)事實和依據(jù)，國土資源部于2013年1月30日中止該案的審理。
2014年7月14日，國土資源部恢復該案審理，并于同日作出國土資復議〔2014〕455號行政復議決定，主要內(nèi)容如下：第一，湖南省國土資源廳授權(quán)郴州市國土資源局頒發(fā)本案采礦許可證不符合有關(guān)規(guī)定。按照《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、原中華人民共和國地質(zhì)礦產(chǎn)部《關(guān)于授權(quán)頒發(fā)勘查許可證采礦許可證的規(guī)定》（地發(fā)〔1998〕48號）以及國土資源部《關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2005〕200號）的規(guī)定，本案涉及的小規(guī)模鉛、鋅、銀等礦種由國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門授權(quán)省級國土資源部門審批發(fā)證，并且不得再行授權(quán)。湖南省國土廳根據(jù)原湖南省地質(zhì)礦產(chǎn)廳《關(guān)于委托審批登記頒發(fā)采礦許可證的通知》（湘地行發(fā)〔1998〕6號，以下簡稱湘地行發(fā)〔1998〕6號文件）規(guī)定，將小規(guī)模鉛、鋅、銀等礦種的審批發(fā)證權(quán)限下放至市級國土資源部門。本案中2006年431000061004*號《采礦許可證》由郴州市國土局頒發(fā)，湖南省國土廳認可該發(fā)證行為。湘地行發(fā)〔1998〕6號文件和湖南省國土廳的該授權(quán)行為與上述文件規(guī)定不符。第二，本案采礦許可證不符合采礦權(quán)審批發(fā)證的有關(guān)規(guī)定。根據(jù)有關(guān)地質(zhì)資料，本案紅旗嶺礦、飯壟堆礦等存在礦權(quán)范圍垂直投影重疊，盡管在立體空間上采礦權(quán)沒有重疊與交叉，但垂直投影重疊已經(jīng)實質(zhì)構(gòu)成了礦產(chǎn)資源管理中的礦業(yè)權(quán)重疊。根據(jù)《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部〈關(guān)于進一步治理整頓礦產(chǎn)資源管理秩序的意見〉的通知》（國辦發(fā)〔2001〕85號）第二條“一個礦山原則上只能審批一個采礦主體。不能違法重疊和交叉設(shè)置探礦權(quán)、采礦權(quán)”的規(guī)定，湖南省國土廳在2006年3月24日授權(quán)郴州市國土局向某公司頒發(fā)2006年《采礦許可證》時，中某公司的采礦權(quán)已經(jīng)合法存在，湖南省國土廳該發(fā)證行為違反了有關(guān)礦業(yè)權(quán)重疊與交叉的禁止性規(guī)定。決定撤銷湖南省國土廳向某公司頒發(fā)的《采礦許可證》。
某公司不服提起本案行政訴訟，請求撤銷國土資源部作出的國土資復議〔2014〕455號行政復議決定。
北京市第一中級人民法院于2015年7月1日作出（2015）一中行初字第839號行政判決，駁回某公司的訴訟請求。
一審宣判后，某公司不服提起上訴，北京市高級人民法院于2016年3月2日作出（2015）高行終字第3209號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。
二審宣判后，某公司向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2018年3月7日作出（2018）最高法行再6號行政判決，1.撤銷北京市高級人民法院（2015）高行終字第3209號行政判決和北京市第一中級人民法院（2015）一中行初字第839號行政判決；2.撤銷國土資源部國土資復議〔2014〕455號行政復議決定；3.責令國土資源部重新作出行政復議決定。
裁判理由
法院生效裁判認為：國務院《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定，行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)的，應當在行政決定中說明理由。行政復議決定是復議機關(guān)居中行使準司法權(quán)進行的裁決，且行使著上級行政機關(guān)專業(yè)判斷權(quán)，人民法院對行政復議決定判斷與裁量及理由說明，應當給予充分尊重。與此相對應，行政復議決定和復議卷宗也應當依法說明理由，以此表明復議機關(guān)已經(jīng)全面客觀地查清了事實，綜合衡量了與案情相關(guān)的全部因素，而非輕率或者武斷地作出決定。因為只有借助書面決定和卷宗記載的理由說明，人民法院才能知曉決定考慮了哪些相關(guān)因素以及是否考慮了不相關(guān)因素，才能有效地審查和評價決定的合法性。不說明裁量過程和沒有充分說明理由的決定，既不能說服行政相對人，也難以有效控制行政裁量權(quán)，還會給嗣后司法審查帶來障礙。
對本案而言，頒發(fā)采礦許可證屬于典型的許可類授益性行政行為，撤銷采礦許可必須考慮被許可人的信賴利益保護，衡量撤銷許可對國家、他人和權(quán)利人造成的利益損失大小問題。確需撤銷的，還應當堅持比例原則，衡量全部撤銷與部分撤銷的關(guān)系問題。同時，被復議撤銷的2011年《采礦許可證》有效期自2011年至2014年9月；國土資源部2014年7月14日作出被訴復議決定時，該《采礦許可證》的有效期已經(jīng)臨近屆滿。在許可期限即將屆滿，雙方均已經(jīng)因整合需要停產(chǎn)且不存在安全生產(chǎn)問題的情況下，被訴復議決定也未能說明撤銷的緊迫性和必要性，反而使某公司在可能的整合中處于明顯不利地位，加大整合并購的難度。
堅持依法行政和有錯必糾是法治的基本要求，但法治并不要求硬性地、概無例外地撤銷已經(jīng)存續(xù)的、存在瑕疵甚至是違法情形的行政行為，而是要求根據(jù)不同情況作出不同處理。復議機關(guān)對違法的行政行為，依法可以作出撤銷、變更或者確認違法等行政復議決定，對此，應當審慎選擇適用復議決定的種類，權(quán)衡撤銷對法秩序的維護與撤銷對權(quán)利人合法權(quán)益造成損害的程度以及采取補救措施的成本等諸相關(guān)因素；認為撤銷存在不符合公共利益等情形時，可以決定不予撤銷而選擇確認違法等復議結(jié)果；確需撤銷的，還需指明因撤銷許可而給被許可人造成的損失如何給予以及給予何種程度的補償或者賠償問題。如此，方能構(gòu)成一個合法的撤銷決定。在對案涉采礦權(quán)重疊問題有多種處理方式以及可能存在多種復議結(jié)論的情況下，國土資源部選擇作出撤銷決定，更應充分說明理由。但是，從復議機關(guān)所提供的證據(jù)與全案卷宗情況來看，被訴復議決定并未體現(xiàn)相應的衡量因素，也未進行充分說理，僅簡單以構(gòu)成重疊即作出撤銷決定，難以得到人民法院支持。人民法院認為復議機關(guān)所提供的證據(jù)材料不能滿足司法審查需要，復議機關(guān)未完全履行說明理由義務的，可以要求復議機關(guān)重新調(diào)查處理，并提供可以進行審查的證據(jù)、依據(jù)以及相應的理由說明。
當然，國土資源部在重新作出行政復議決定時，如經(jīng)相應專業(yè)機構(gòu)認定某公司與中某公司的《采礦許可證》礦區(qū)范圍和各自的開采工藝存在確屬不能重疊的情形，或者某公司非重疊部分不能獨立設(shè)立采礦權(quán)，或者重疊部分已經(jīng)影響到中某公司的安全生產(chǎn)且無法通過采取其他防范措施的方法予以解決，又無法通過整合、并購等方式實現(xiàn)采礦權(quán)主體同一的，國土資源部仍可依據(jù)所查明事實和相應鑒定意見，在衡量全案各種因素和處理結(jié)果且充分說明理由的情況下，正確援引法律規(guī)范，依法作出撤銷行政許可的復議決定；某公司對其合法產(chǎn)權(quán)受到的損失則可依法申請國家賠償。
裁判要旨
復議機關(guān)應當審慎選擇適用復議決定的種類，權(quán)衡撤銷對法秩序的維護與撤銷對權(quán)利人合法權(quán)益造成損害的程度以及采取補救措施的成本等諸相關(guān)因素；認為撤銷存在不符合公共利益等情形時，可以決定不予撤銷而選擇確認違法等復議結(jié)果；確需撤銷的，還需指明因撤銷許可而給被許可人造成的損失如何給予以及給予何種程度的補償或者賠償問題。如此，方能構(gòu)成一個合法的撤銷決定。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第70條
一審：北京市第一中級人民法院（2015）一中行初字第839號行政判決（2015年7月1日）
二審：北京市高級人民法院（2015）高行終字第3209號行政判決（2016年3月2日）
再審：最高人民法院（2018）最高法行再6號行政判決（2018年3月7日）
