徐某等4人訴上城區(qū)人民政府行政強(qiáng)制及行政賠償案-街道辦以拆危為名實(shí)施拆除行為的責(zé)任主體
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2023-12-3-020-004
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行政訴訟/行政賠償/強(qiáng)制拆除房屋/起訴條件/適格被告
基本案情
法院經(jīng)審理查明：徐某等4人居住的杭州市上城區(qū)南興加兒巷X號(hào)房屋被列入杭州地鐵5號(hào)線一期工程侯潮路站二期項(xiàng)目征收紅線范圍內(nèi)。2015年12月29日，實(shí)施單位拆除涉案房屋部分屋頂、東墻、西墻、東墻的公共進(jìn)出門。徐某等4人以杭州市上城區(qū)人民政府為被告提起行政訴訟，請(qǐng)求：1.確認(rèn)2015年12月29日上城區(qū)政府強(qiáng)行拆除杭州地鐵5號(hào)線一期工程侯潮路站二期項(xiàng)目征收紅線范圍內(nèi)南興加兒巷X號(hào)房屋的行為違法；2.判令上城區(qū)政府賠償南興加兒巷X室之2陸某娣戶因2015年12月29日上述強(qiáng)拆行為導(dǎo)致陸某娣個(gè)人財(cái)物滅失經(jīng)濟(jì)損失人民幣50萬(wàn)元，居住損失人民幣50萬(wàn)元，精神損害費(fèi)人民幣100萬(wàn)元；3.判令上城區(qū)政府賠償南興加兒巷X號(hào)204室之1姚某程戶因上城區(qū)政府上述強(qiáng)拆行為導(dǎo)致姚某程、徐某、徐某個(gè)人財(cái)物滅失經(jīng)濟(jì)損失人民幣100萬(wàn)元，居住損失人民幣100萬(wàn)元，精神損害費(fèi)人民幣300萬(wàn)元；4.判令上城區(qū)政府賠償徐某人民幣219.73萬(wàn)元；5.判令上城區(qū)政府賠償徐某因上述強(qiáng)拆行為導(dǎo)致工作財(cái)物滅失，致使徐某至今無(wú)法從事母嬰類電商微商工作的經(jīng)濟(jì)損失人民幣500萬(wàn)元。
浙江省杭州市中級(jí)人民法院于2017年10月11日作出（2017）浙01行初260號(hào)行政裁定，駁回徐某等4人的起訴。
一審宣判后，徐某等4人不服提起上訴，浙江省高級(jí)人民法院于2017年12月27日作出（2017）浙行終1470號(hào)行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。
二審宣判后，徐某等4人向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，最高人民法院?018年6月13日作出（2018）最高法行申1954號(hào)行政裁定，駁回再審申請(qǐng)人徐某等4人的再審申請(qǐng)。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：本案中，各方對(duì)街道辦事處以拆除危房的名義實(shí)施拆除的事實(shí)，并無(wú)異議，分歧僅在于誰(shuí)是最終的責(zé)任主體并以此確定適格被告。
首先，街道辦事處作為派出機(jī)關(guān)可以自己名義獨(dú)立作出行政行為并承擔(dān)責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十八條規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府可以設(shè)立行署，縣、自治縣的人民政府可以設(shè)立區(qū)公所，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府可以設(shè)立街道辦事處，分別作為同級(jí)人民政府的派出機(jī)關(guān)。與行政機(jī)關(guān)設(shè)立的行使該行政機(jī)關(guān)部分行政職權(quán)的派出機(jī)構(gòu)不同，地方人民政府設(shè)立的派出機(jī)關(guān)是獨(dú)立的行政主體，能夠以自己名義獨(dú)立作出行政行為并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，街道辦事處在有關(guān)人民政府未進(jìn)行委托的情況下，其以自己的名義單獨(dú)作出相應(yīng)的行政行為，對(duì)由此產(chǎn)生的訴訟，街道辦事處是適格被告并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，而不宜以派出機(jī)關(guān)即相應(yīng)的人民政府為被告。因此，否定街道辦事處的被告主體資格，而主張一律以設(shè)立的人民政府為被告的觀點(diǎn)，不符合上述規(guī)定精神，也導(dǎo)致《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十六條第一款的規(guī)范目的落空，也違反《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第二十條第一款之規(guī)定。
其次，即使認(rèn)定街道辦事處實(shí)施的強(qiáng)制拆除，系以房屋征收部門委托的房屋征收實(shí)施單位名義而實(shí)施，對(duì)相應(yīng)的法律后果也應(yīng)由房屋征收部門承擔(dān)，而不應(yīng)由作為征收主體的市、縣級(jí)人民政府承擔(dān)?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《征補(bǔ)條例》）第四條規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。第五條規(guī)定，房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施單位，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。房屋征收部門對(duì)房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第二十五條進(jìn)一步規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門組織實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償工作過(guò)程中作出行政行為，被征收人不服提起訴訟的，以房屋征收部門為被告。征收實(shí)施單位受房屋征收部門委托，在委托范圍內(nèi)從事的行為，被征收人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以房屋征收部門為被告。據(jù)此，街道辦事處既非征收主體，也非組織實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償工作的房屋征收部門，而只可能是按照本級(jí)人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，接受房屋征收部門的委托，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償具體工作的被委托單位。因此，街道辦事處作為房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)所從事的行為，由委托人房屋征收部門承擔(dān)其后果，由此引發(fā)的訴訟，亦由房屋征收部門作為適格被告并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。再審申請(qǐng)人堅(jiān)持以上城區(qū)政府為被告，亦不符合上述規(guī)定情形。
最后，街道辦事處超出房屋征收部門委托范圍，違法以拆除危房名義實(shí)施的房屋拆除行為，應(yīng)當(dāng)由其自己承擔(dān)法律責(zé)任。本案更為特殊之處在于，強(qiáng)制拆除行為雖然形成于國(guó)有土地上房屋征收過(guò)程中，本應(yīng)受《征補(bǔ)條例》調(diào)整，并應(yīng)當(dāng)以《征補(bǔ)條例》有關(guān)征收補(bǔ)償具體職權(quán)規(guī)定確定適格被告。但是，由于涉案房屋被拆除并非因征收而進(jìn)行，而是以拆除危房的名義而實(shí)施。在此情形下并不宜僅依《征補(bǔ)條例》規(guī)定的相應(yīng)行政主體的行政職權(quán)，判斷行為主體、訴訟主體和責(zé)任主體，也不能僅以涉案房屋征收與補(bǔ)償方案確定的房屋征收實(shí)施單位為適格被告。就本案而言，房屋征收部門雖委托紫陽(yáng)街道辦事處承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償具體工作，但紫陽(yáng)街道辦事處以自己名義實(shí)施的危房拆除行為，并非適用《征補(bǔ)條例》的規(guī)定對(duì)國(guó)有土地上的合法房屋所具體實(shí)施的征收補(bǔ)償，而是適用《城市危險(xiǎn)房屋管理規(guī)定》以自己的名義實(shí)施的危房拆除行為，而現(xiàn)有證據(jù)也不能證明紫陽(yáng)街道辦事處系受房屋征收部門的委托實(shí)施的危房拆除行為。因此，對(duì)紫陽(yáng)街道辦事處明顯超出房屋征收部門委托范圍而自己獨(dú)立實(shí)施的行為，應(yīng)當(dāng)由其自己承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第二十條第二款有關(guān)法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實(shí)施行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實(shí)施該行為的機(jī)構(gòu)或者組織為被告的規(guī)定，亦體現(xiàn)了“誰(shuí)行為，誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)為被告”的基本理念。再審申請(qǐng)人如對(duì)涉案強(qiáng)制拆除行為不服，應(yīng)以紫陽(yáng)街道辦事處為被告提起訴訟，而不應(yīng)以人民政府為被告。再審申請(qǐng)人在一審法院釋明變更被告后，拒絕變更，仍堅(jiān)持以人民政府為被告，無(wú)法律依據(jù)。
需要強(qiáng)調(diào)的是，否定涉案房屋系因征收而拆除，是基于本案的證據(jù)和事實(shí)，并非認(rèn)可市、縣級(jí)人民政府、以及市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門、甚至房屋征收部門委托的房屋征收實(shí)施單位，可以違法以拆除危房的名義進(jìn)行合法的征收搬遷。行政主體在征收拆遷過(guò)程中，違反《城市危險(xiǎn)房屋管理規(guī)定》的立法目的和法定條件，采取違法拆危的方式進(jìn)行征收拆遷，人民法院不應(yīng)予以支持；造成物權(quán)損失的，應(yīng)當(dāng)依法賠償。
裁判要旨
街道辦事處在有關(guān)人民政府未進(jìn)行委托的情況下，其以自己的名義單獨(dú)作出相應(yīng)的行政行為，街道辦事處是適格被告并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，而不宜以相應(yīng)的人民政府為被告。街道辦事處作為房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)所從事的行為，由委托人房屋征收部門承擔(dān)其后果，由此引發(fā)的訴訟，亦由房屋征收部門作為適格被告并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。街道辦事處超出房屋征收部門委托范圍，違法以拆除危房名義實(shí)施的房屋拆除行為，應(yīng)當(dāng)由其自己承擔(dān)法律責(zé)任。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第26條第1款、第5款
《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第20條
一審：浙江省杭州市中級(jí)人民法院（2017）浙01行初260號(hào)行政裁定（2017年10月11日）
二審：浙江省高級(jí)人民法院（2017）浙行終1470號(hào)行政裁定（2017年12月27日）
再審：最高人民法院（2018）最高法行申1954號(hào)行政裁定（2018年6月13日）
