居某等3人訴福州市鼓樓區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償決定案-國有土地上房屋征收評(píng)估時(shí)點(diǎn)的確定
人民法院案例庫 入庫編號(hào)：2023-12-3-019-010
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行政/行政補(bǔ)償/房屋征收補(bǔ)償/公平補(bǔ)償/評(píng)估時(shí)點(diǎn)
基本案情
法院經(jīng)審理查明：2013年7月19日，福州市鼓樓區(qū)人民政府（以下簡稱鼓樓區(qū)政府）作出《福州市鼓樓區(qū)人民政府房屋征收決定書》（鼓房征〔2013〕32號(hào)）并公告，征收范圍為：鼓二小以西、石井巷以南用地范圍內(nèi)國有土地上的所有房屋。《鼓樓第二中心小學(xué)以西地塊舊屋區(qū)改造項(xiàng)目國有土地上房屋征收補(bǔ)償方案》作為征收決定的附件于同日公布，補(bǔ)償實(shí)行貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換相結(jié)合的方式。本次征收活動(dòng)的房屋征收部門為福州市鼓樓區(qū)住房保障和房產(chǎn)管理局，征收實(shí)施單位為福州市鼓樓區(qū)城建房屋征收工程處。簽約期限為2013年7月30日至9月7日。
鼓樓區(qū)某地77號(hào)1座504單元房屋在上述項(xiàng)目征收范圍內(nèi)，于1997年9月25日獲發(fā)榕房S字第08121*號(hào)《房屋所有權(quán)證》，房屋所有權(quán)人為居某新，屋式結(jié)構(gòu)為混合結(jié)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)面積為私有面積89.74㎡，共有面積8.30㎡。居某新于2014年6月15日去世后，該房屋由其妻李某及其女居某、居某文共同居住使用。
鼓樓區(qū)房屋征收處分別于2015年4月15日、2015年7月27日向李某作出《約談通知》并分別于2015年4月15日、2015年7月28日留置送達(dá)某地77號(hào)1座504單元；于2016年1月13日對(duì)李某作出《約談通知》并于當(dāng)日送達(dá)李某本人。李某于2016年1月20日至原東街街道辦事處進(jìn)行協(xié)商，但未與鼓樓區(qū)房管局達(dá)成協(xié)議。鼓樓區(qū)房屋征收處于2016年2月1日對(duì)居某文、居某作出《約談通知》并于同日在軍門社區(qū)工作人員的見證下進(jìn)行送達(dá)，由李某代收但其未在送達(dá)回證上簽字；鼓樓區(qū)房屋征收處于2016年3月31日對(duì)居某、居某文分別作出《約談通知》并于同日送達(dá)，由李某代收但其未在送達(dá)回證上簽字。2016年4月7日，居某、居某文至原東街街道辦事處進(jìn)行協(xié)商，但未與鼓樓區(qū)房管局達(dá)成協(xié)議。鼓樓區(qū)房管局在此過程中提出如下補(bǔ)償方案與居某等3人協(xié)商：某地77號(hào)1座504單元房屋，產(chǎn)權(quán)面積98.06㎡，可安置135㎡某苑一套單元房，退還差價(jià)款41451元，如選擇增房15㎡至150㎡，被征收人應(yīng)繳納差價(jià)款136040元。
另，2013年3月8日，鼓樓區(qū)房管局通過公開抽號(hào)方式，選定某評(píng)估公司為涉案項(xiàng)目房屋補(bǔ)償價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)。因居某等3人在征收補(bǔ)償方案規(guī)定的簽約期限內(nèi)未與鼓樓區(qū)房管局達(dá)成征收補(bǔ)償協(xié)議，某評(píng)估公司對(duì)居某等3人被征收房屋和產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的房地產(chǎn)市場價(jià)格進(jìn)行了評(píng)估，估價(jià)時(shí)點(diǎn)為2013年7月19日。某評(píng)估公司于2013年11月5日作出的君健房評(píng)字〔2013〕054宸號(hào)《房地產(chǎn)估價(jià)報(bào)告》（以下簡稱054宸號(hào)《估價(jià)報(bào)告》）確定被征收房屋房地產(chǎn)市場價(jià)格為1244814元，單價(jià)為12697元/㎡。2015年4月15日，鼓樓區(qū)房屋征收處的工作人員在軍門社區(qū)工作人員見證下，將054宸號(hào)《估價(jià)報(bào)告》留置送達(dá)李某。2015年6月3日，鼓樓區(qū)房屋征收處的工作人員在軍門社區(qū)工作人員見證下，將分戶評(píng)估報(bào)告的說明函送達(dá)李某，但其拒絕簽字。
2015年5月26日，福州市房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)根據(jù)鼓樓區(qū)房管局的申請(qǐng)作出榕房拆估鑒字〔2015〕第401號(hào)《鑒定意見》，認(rèn)為評(píng)估報(bào)告存在部分技術(shù)問題，請(qǐng)?jiān)u估機(jī)構(gòu)修正錯(cuò)誤，重新出具評(píng)估報(bào)告。某評(píng)估公司于2015年6月5日作出君健房評(píng)字〔2013〕54G1宸號(hào)《房地產(chǎn)估價(jià)報(bào)告》（以下簡稱54G1宸號(hào)《估價(jià)報(bào)告》），確定被征收房屋房地產(chǎn)市場價(jià)格為1244814元，單價(jià)為12697元/㎡。根據(jù)鼓樓區(qū)房管局的申請(qǐng)，福州市房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)于2015年6月5日作出榕房拆估鑒字［2015］第403號(hào)《鑒定意見》，維持54G1宸號(hào)《估價(jià)報(bào)告》。某評(píng)估公司于2015年9月15日作出君健房估字〔2015〕126號(hào)《房地產(chǎn)估價(jià)報(bào)告》，確定產(chǎn)權(quán)調(diào)換的位于鼓樓區(qū)楊橋××＃樓××單元擬建安置房屋房地產(chǎn)市場價(jià)格為1381749元，單價(jià)為11364元/㎡。福州市房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)于2015年12月23日作出榕房拆估鑒字〔2015〕第1552號(hào)《鑒定報(bào)告》，維持君健房估字〔2015〕126號(hào)《房地產(chǎn)估價(jià)報(bào)告》。
2015年7月28日，鼓樓區(qū)房屋征收處的工作人員在軍門社區(qū)工作人員見證下，將54G1宸號(hào)《估價(jià)報(bào)告》、榕房拆估鑒字［2015］第401號(hào)《鑒定意見》、榕房拆估鑒字〔2015〕第403號(hào)《鑒定意見》留置送達(dá)李某。2015年9月22日，鼓樓區(qū)房屋征收處的工作人員向李某留置送達(dá)君健房估字〔2015〕126號(hào)《房地產(chǎn)估價(jià)報(bào)告》。2016年1月13日，鼓樓區(qū)房屋征收處的工作人員將榕房拆估鑒字〔2015〕第1552號(hào)《鑒定報(bào)告》送達(dá)李某。2016年3月31日，鼓樓區(qū)房屋征收處的工作人員在軍門社區(qū)工作人員的見證下，向居某、居某文分別進(jìn)行送達(dá)榕房拆估鑒字〔2015〕第401號(hào)《鑒定意見》、榕房拆估鑒字〔2015〕第403號(hào)《鑒定意見》、榕房拆估鑒字〔2015〕第1552號(hào)《鑒定報(bào)告》《分戶評(píng)估報(bào)告說明》、054宸號(hào)《估價(jià)報(bào)告》、54G1宸號(hào)《估價(jià)報(bào)告》、君健房估字〔2015〕126號(hào)《房地產(chǎn)估價(jià)報(bào)告》，相關(guān)材料由李某代收但其未在送達(dá)回證上簽字。
2015年3月18日，鼓樓區(qū)政府作出鼓房征〔2015〕12號(hào)《福州市鼓樓區(qū)人民政府關(guān)于鼓樓第二中心小學(xué)以西地塊舊屋區(qū)改造項(xiàng)目國有土地上房屋征收補(bǔ)償方案的補(bǔ)充告知書》，增加楊橋新城（現(xiàn)房）作為該項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)置換安置房源，該安置房源對(duì)接價(jià)格為10575元/㎡。福州市鼓樓區(qū)舊屋區(qū)舊村改造工作辦公室于2015年3月19日作出鼓舊改〔2015〕28號(hào)《關(guān)于提供20套房源作為東街街道辦事處周邊和鼓二小以西地塊項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償決定用房的通知》，其中將某苑11套房源作為前述項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償決定用房；于2015年9月9日作出鼓舊改〔2015〕118號(hào)《關(guān)于調(diào)整鼓二小以西地塊改造項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償決定安置用房的函》，調(diào)整某苑2#樓3304單元，建筑面積121.59㎡作為該項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償決定的安置用房。
2016年4月18日，鼓樓區(qū)房管局報(bào)請(qǐng)鼓樓區(qū)政府作出房屋征收補(bǔ)償決定。2016年4月21日，鼓樓區(qū)政府向居某等3人作出鼓房征調(diào)字〔2016〕19號(hào)《房屋征收調(diào)查通知書》，并于同日在軍門社區(qū)工作人員的見證下送達(dá)李某。2016年4月28日，居某至原××東街街道辦事處接受調(diào)查、詢問。
某評(píng)估公司于2013年11月5日作出并于2015年4月15日送達(dá)的054宸號(hào)《估價(jià)報(bào)告》對(duì)估價(jià)報(bào)告使用有效期的表述為：本估價(jià)報(bào)告為特定目的使用的有效期為一年，從報(bào)告出具之日開始計(jì)算，即從2013年11月5日至2014年11月4日。某評(píng)估公司于2015年6月5日作出并于2016年3月31日送達(dá)的54G1宸號(hào)《估價(jià)報(bào)告》對(duì)估價(jià)報(bào)告使用有效期的表述為：“本估價(jià)報(bào)告作為特定目的使用的期限從本報(bào)告出具之日算起，至該項(xiàng)目征收補(bǔ)償工作結(jié)束之日?！?/p>
2016年5月23日，鼓樓區(qū)政府對(duì)居某等3人作出鼓房征償字〔2016〕13號(hào)《福州市鼓樓區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償決定書》，決定：一、區(qū)房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對(duì)鼓樓區(qū)某地77號(hào)1座504單元房屋征收以產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式安置現(xiàn)房鼓樓區(qū)楊橋××＃樓××單元，建筑面積121.59㎡的住宅，產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價(jià)款為136935元，安置房仍由你使用。同時(shí)，支付你搬遷補(bǔ)助費(fèi)1470.6元，另給予增發(fā)3個(gè)月過渡費(fèi)2941.2元。二、你應(yīng)當(dāng)在接到本征收補(bǔ)償決定書之日起十五日內(nèi)將位于鼓樓區(qū)某地77號(hào)1座504單元房屋騰空并交付區(qū)房屋征收部門。居某等3人不服，于2016年7月28日向一審法院提起行政訴訟。
福建省福州市中級(jí)人民法院于2016年12月14日作出（2016）閩01行初216號(hào)行政判決，駁回居某等3人的訴訟請(qǐng)求。
一審宣判后，居某等3人不服提起上訴，福建省高級(jí)人民法院于2017年8月30日作出（2017）閩行終158號(hào)行政判決，駁回上訴，維持一審判決。
二審宣判后，居某等3人向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彛罡呷嗣穹ㄔ河?018年12月9日作出（2018）最高法行再202號(hào)行政判決，1.撤銷福建省高級(jí)人民法院（2017）閩行終158號(hào)行政判決和福建省福州市中級(jí)人民法院（2016）閩01行初216號(hào)行政判決；2.駁回居某等3人要求撤銷鼓房征償字〔2016〕13號(hào)《福州市鼓樓區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償決定書》第一項(xiàng)中有關(guān)“對(duì)鼓樓區(qū)某地77號(hào)1座504單元房屋征收以產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式安置現(xiàn)房鼓樓區(qū)某苑2#樓3304單元，建筑面積121.59㎡的住宅”等訴訟請(qǐng)求；3.撤銷鼓房征償字〔2016〕13號(hào)《福州市鼓樓區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償決定書》第一項(xiàng)中關(guān)于“產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價(jià)款為136935元（計(jì)算方法：1381749元—1244814元）”的相關(guān)內(nèi)容；4.責(zé)令福州市鼓樓區(qū)人民政府以征收補(bǔ)償決定作出的2016年5月23日作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)的市場評(píng)估價(jià)值為基準(zhǔn)，依法確定被征收房屋與產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋之間的差價(jià)款。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：結(jié)合一、二審法院判決與當(dāng)事人在再審期間的訴辯意見，本案的爭議焦點(diǎn)為：征收人在原評(píng)估報(bào)告載明的一年應(yīng)用有效期內(nèi)，未與被征收人簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，也不及時(shí)作出補(bǔ)償決定又無合理理由，作出補(bǔ)償決定時(shí)點(diǎn)與征收決定公告時(shí)點(diǎn)明顯不合理遲延，且同期被征收房屋價(jià)格上漲幅度明顯高于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的，是否仍應(yīng)以征收決定公告時(shí)點(diǎn)作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)，并以此結(jié)算被征收房屋與產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的差價(jià)款。
《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《征補(bǔ)條例》）第二條規(guī)定，為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償；第十三條規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告；第十九條規(guī)定，對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定。對(duì)評(píng)估確定的被征收房屋價(jià)值有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估。對(duì)復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定。第二十六條規(guī)定，房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，由房屋征收部門報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。《國有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第八條規(guī)定，被征收房屋價(jià)值評(píng)估目的應(yīng)當(dāng)表述為“為房屋征收部門與被征收人確定被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償提供依據(jù)，評(píng)估被征收房屋的價(jià)值”。用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值評(píng)估目的應(yīng)當(dāng)表述為“為房屋征收部門與被征收人計(jì)算被征收房屋價(jià)值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值的差價(jià)提供依據(jù)，評(píng)估用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的價(jià)值”；第十條規(guī)定，被征收房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)為房屋征收決定公告之日。用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)與被征收房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)一致。第十一條規(guī)定，被征收房屋價(jià)值是指被征收房屋及其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)在正常交易情況下，由熟悉情況的交易雙方以公平交易方式在評(píng)估時(shí)點(diǎn)自愿進(jìn)行交易的金額，但不考慮被征收房屋租賃、抵押、查封等因素的影響。第三十條規(guī)定，被征收房屋的類似房地產(chǎn)是指與被征收房屋的區(qū)位、用途、權(quán)利性質(zhì)、檔次、新舊程度、規(guī)模、建筑結(jié)構(gòu)等相同或者相似的房地產(chǎn)。被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格是指被征收房屋的類似房地產(chǎn)在評(píng)估時(shí)點(diǎn)的平均交易價(jià)格。確定被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格，應(yīng)當(dāng)剔除偶然的和不正常的因素。《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》5.7.3規(guī)定，國有土地上房屋征收評(píng)估，包括被征收房屋價(jià)值評(píng)估、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值評(píng)估、開發(fā)程度、交通條件、周圍環(huán)境和景觀、外部配套設(shè)施、利用現(xiàn)狀、規(guī)劃條件、權(quán)屬狀況等?！斗康禺a(chǎn)抵押估價(jià)指導(dǎo)意見》第二十六條規(guī)定，估價(jià)報(bào)告應(yīng)用有效期從估價(jià)報(bào)告出具之日起計(jì)，不得超過一年；房地產(chǎn)估價(jià)師預(yù)計(jì)估價(jià)對(duì)象的市場價(jià)格將有較大變化的，應(yīng)當(dāng)縮短估價(jià)報(bào)告應(yīng)用有效期。超過估價(jià)報(bào)告應(yīng)用有效期使用估價(jià)報(bào)告的，相關(guān)責(zé)任由使用者承擔(dān)。在估價(jià)報(bào)告應(yīng)用有效期內(nèi)使用估價(jià)報(bào)告的，相關(guān)責(zé)任由出具估價(jià)報(bào)告的估價(jià)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但使用者不當(dāng)使用的除外。已經(jīng)廢止的《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》第十一條第二款規(guī)定，拆遷估價(jià)時(shí)點(diǎn)一般為房屋拆遷許可證頒發(fā)之日。拆遷規(guī)模大、分期分段實(shí)施的，以當(dāng)期（段）房屋拆遷實(shí)施之日為估價(jià)時(shí)點(diǎn)。
基于上述行政法規(guī)規(guī)章等一系列規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府因公共利益征收國有土地上被征收人房屋時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收人給予公平補(bǔ)償；而公平補(bǔ)償?shù)幕疽蠹礊椴坏玫陀诜课菡魇諞Q定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格。但近年來由于房屋價(jià)格波動(dòng)幅度較大，如果征收決定公告日、簽訂補(bǔ)償協(xié)議日或者作出補(bǔ)償決定日、強(qiáng)制搬遷日以及實(shí)際支付貨幣補(bǔ)償金日之間差距較大，尤其是如果確定并支付貨幣補(bǔ)償金時(shí)點(diǎn)明顯遲延于房屋價(jià)值的評(píng)估時(shí)點(diǎn)（征收決定公告時(shí)點(diǎn)），則難以保障被征收人得到的貨幣補(bǔ)償金能夠購買被征收房屋類似房地產(chǎn)，無法體現(xiàn)公平補(bǔ)償原則。即使是以產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式進(jìn)行的補(bǔ)償安置，由于被征收房屋通常位于中心城區(qū)而產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋可能位于次中心城區(qū)，而中心城區(qū)房屋價(jià)格上漲幅度一般而言要高于次中心城區(qū)房屋價(jià)格的上漲幅度。因此，市、縣級(jí)人民政府在以征收決定公告日作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)后，應(yīng)當(dāng)盡可能快速通過簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定的方式，及時(shí)對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償，并固定雙方的權(quán)利義務(wù)，確保補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)公平。因此，對(duì)上述法律規(guī)定中有關(guān)“被征收房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)為房屋征收決定公告之日”的規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)結(jié)合《征補(bǔ)條例》有關(guān)“公平補(bǔ)償”條款，作統(tǒng)一的法律解釋，而不能靜止、孤立、機(jī)械地強(qiáng)調(diào)不論征收項(xiàng)目大小、征收項(xiàng)目實(shí)施日期、以及是否存在市、縣級(jí)人民政府及其職能部門的單方責(zé)任，也不考慮實(shí)際協(xié)議簽訂日或者補(bǔ)償決定作出日甚至實(shí)際貨幣補(bǔ)償款支付到位日的區(qū)別，均以征收決定公告之日作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)。
顯然，《征補(bǔ)條例》未明確規(guī)定市、縣級(jí)人民政府與其職能部門應(yīng)當(dāng)在征收決定公告后何期限內(nèi)必須以補(bǔ)償安置協(xié)議或者補(bǔ)償決定方式解決補(bǔ)償安置問題，《征補(bǔ)條例》等法律文件也未規(guī)定如何判斷相應(yīng)的“合理期限”。因此，人民法院也不宜動(dòng)輒輕率否定以“征收決定公告之日”作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)的合理性，也不宜簡單以“征收決定公告之日”起或者估價(jià)報(bào)告出具之日起的“一年”或者“兩年”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。但《征補(bǔ)條例》有關(guān)及時(shí)補(bǔ)償?shù)牧⒎ň?，第二十六條有關(guān)在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議即應(yīng)當(dāng)作出補(bǔ)償決定的規(guī)定，以及房地產(chǎn)市場價(jià)格波動(dòng)的劇烈性，仍然可以為人民法院確定相應(yīng)的合理期限提供指引。人民法院對(duì)在“征收決定公告之日”或者估價(jià)報(bào)告出具之日起的一年后作出的補(bǔ)償決定是否仍應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持以“征收決定公告之日”為確定補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估時(shí)點(diǎn)，應(yīng)結(jié)合以下因素綜合判斷：一是注意當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場價(jià)格波動(dòng)的幅度并考慮評(píng)估報(bào)告的“應(yīng)用有效期”。要參考《房地產(chǎn)抵押估價(jià)指導(dǎo)意見》第二十六條規(guī)定，原則上應(yīng)當(dāng)在估價(jià)報(bào)告應(yīng)用有效期內(nèi)作出補(bǔ)償決定，從估價(jià)報(bào)告出具之日起計(jì)，無正當(dāng)理由的，市、縣級(jí)人民政府一般宜在一年內(nèi)簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定。二是市、縣級(jí)人民政府未在一年內(nèi)作出補(bǔ)償決定，是否存在可歸責(zé)于被征收人的原因。如被征收人以種種理由拒絕配合征收補(bǔ)償工作致使征收與補(bǔ)償程序延誤的、被征收人拒絕入戶調(diào)查致使評(píng)估工作延誤的、被征收人依法對(duì)評(píng)估報(bào)告復(fù)核、鑒定致使補(bǔ)償決定遲延的、被征收人要求繼續(xù)就補(bǔ)償安置問題協(xié)商致使補(bǔ)償決定未及時(shí)作出的，等等，在此等情形下，人民法院不宜以補(bǔ)償決定未在一年內(nèi)作出而另行確定補(bǔ)償評(píng)估時(shí)點(diǎn)。三是補(bǔ)償決定時(shí)點(diǎn)明顯遲延且主要?dú)w責(zé)于市、縣級(jí)人民政府與其職能部門自身原因的，同時(shí)房地產(chǎn)市場價(jià)格發(fā)生劇烈波動(dòng)，按照超過“應(yīng)用有效期”的評(píng)估報(bào)告補(bǔ)償，明顯不利于被征收人得到公平補(bǔ)償?shù)?，則不宜再堅(jiān)持必須以“征收決定公告之日”為確定補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估時(shí)點(diǎn)。四是堅(jiān)持《征補(bǔ)條例》第二十七條規(guī)定的實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷。即“作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予補(bǔ)償后，被征收人應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)償協(xié)議約定或者補(bǔ)償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷。”此處的“對(duì)被征收人給予補(bǔ)償后”應(yīng)當(dāng)作限縮性理解，即不僅僅是簽訂協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定，而應(yīng)理解為補(bǔ)償協(xié)議約定或者補(bǔ)償決定確定的款項(xiàng)已經(jīng)交付（被征收人不接受的已經(jīng)依法提存）、周轉(zhuǎn)用房或者產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋已經(jīng)交付（被征收人不接受的已經(jīng)依法提存相關(guān)憑證與鑰匙）。此時(shí)，市、縣級(jí)人民政府申請(qǐng)強(qiáng)制搬遷的條件才符合《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》。五是征收房屋范圍是否過大，難以在一年內(nèi)實(shí)施完畢，并存在分期實(shí)施征收決定情形，且被征收房屋在強(qiáng)制搬遷前仍然繼續(xù)由被征收人正常使用等因素。
對(duì)本案而言，鼓樓區(qū)政府于2013年7月19日作出32號(hào)《征收決定書》并于同日公告，此即應(yīng)為確定涉案房屋市場價(jià)格的評(píng)估時(shí)點(diǎn)。32號(hào)《征收決定書》載明“簽約期限為2013年7月30日至2013年9月7日”。而根據(jù)《征補(bǔ)條例》第二十六條有關(guān)在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議即應(yīng)作出補(bǔ)償決定的規(guī)定，鼓樓區(qū)政府在2013年9月7日簽約期限屆滿后，即應(yīng)立即啟動(dòng)作出補(bǔ)償決定程序，并在合理的期限內(nèi)作出補(bǔ)償決定。然而，由于相關(guān)評(píng)估報(bào)告遲至2015年4月15日才向被征收人送達(dá)，從而導(dǎo)致鼓樓區(qū)政府因其自身原因未能在2013年9月7日簽約期限屆滿后的合理期限內(nèi)及時(shí)作出補(bǔ)償決定。
具體而言：某評(píng)估公司雖于2013年11月5日作出054宸號(hào)《估價(jià)報(bào)告》，并確定被征收房屋房地產(chǎn)市場價(jià)格為1244814元，單價(jià)為12697元/㎡。但該報(bào)告有關(guān)“應(yīng)用有效期”的表述為：本估價(jià)報(bào)告為特定目的使用的有效期為一年，從報(bào)告出具之日開始計(jì)算，即從2013年11月5日至2014年11月4日。而鼓樓區(qū)房屋征收處并未及時(shí)將該估價(jià)報(bào)告送達(dá)被征收人，而是在2015年4月15日、2016年3月31日才分別向各被征收人送達(dá)。對(duì)此種不符合情理的延遲，鼓樓區(qū)政府并未作出合理說明，只能視為系其與職能部門自身原因造成。而更為重要的是，福州市房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)根據(jù)鼓樓區(qū)房管局的申請(qǐng)于2015年5月26日作出的榕房拆估鑒字［2015］第401號(hào)《鑒定意見》又認(rèn)為評(píng)估報(bào)告存在部分技術(shù)問題，請(qǐng)?jiān)u估機(jī)構(gòu)修正錯(cuò)誤，重新出具評(píng)估報(bào)告。某評(píng)估公司于2015年6月5日作出54G1宸號(hào)《估價(jià)報(bào)告》，除了將054宸號(hào)《估價(jià)報(bào)告》載明的應(yīng)用有效期一年刪除后，對(duì)于評(píng)估時(shí)點(diǎn)與評(píng)估價(jià)格并未作出任何改變。鼓樓區(qū)房屋征收處于2015年7月28日、2016年3月31日才將54G1宸號(hào)《估價(jià)報(bào)告》分別送達(dá)各被征收人。而某評(píng)估公司遲至2015年9月15日才對(duì)用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的位于鼓樓區(qū)某苑2#樓3304單元房屋作出君健房估字〔2015〕126號(hào)《房地產(chǎn)估價(jià)報(bào)告》，確定產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)格為1381749元，單價(jià)為11364元/㎡，鼓樓區(qū)房屋征收處于2015年9月22日、2016年3月31日才向被征收人送達(dá)。而遲至2016年3月31日，榕房拆估鑒字［2015］第401號(hào)《鑒定意見》、榕房拆估鑒字［2015］第403號(hào)《鑒定意見》、榕房拆估鑒字［2015］第1552號(hào)《鑒定報(bào)告》《分戶評(píng)估報(bào)告說明》、君健房估字〔2015〕126號(hào)《房地產(chǎn)估價(jià)報(bào)告》，才送達(dá)被征收人居某、居某文。鼓樓區(qū)政府最終作出補(bǔ)償決定時(shí)間已經(jīng)遲延至2016年5月23日。
也即，2013年7月19日32號(hào)《征收決定書》公告后，鼓樓區(qū)政府及相關(guān)部門在2015年9月才完成被征收房屋和產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的估價(jià)報(bào)告，并遲延至2016年3月31日才最終完成相關(guān)評(píng)估報(bào)告的送達(dá)程序，2016年5月23日才作出補(bǔ)償決定，固定補(bǔ)償安置內(nèi)容。鼓樓區(qū)政府對(duì)此種不合理的遲延未能作出合理說明。2016年5月23日，鼓樓區(qū)政府作出13號(hào)《補(bǔ)償決定書》時(shí)，被征收房屋與產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的價(jià)格已經(jīng)發(fā)生較大變化，如再堅(jiān)持以2013年7月19日32號(hào)《征收決定書》公告之日作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)，將不利于實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償。事實(shí)上，現(xiàn)行法律制度下的征收與房屋強(qiáng)制贖買有一定的相似性，而市場經(jīng)濟(jì)條件下的房屋買賣在交付房屋與交付購買金時(shí)間間隔過長情況下的定價(jià)機(jī)制，以房屋實(shí)際交付時(shí)點(diǎn)確定的價(jià)格更為公平合理，即以一方交付房屋另一方交付購買金更為適宜；而房屋征收中的產(chǎn)權(quán)調(diào)換類似于以房換房，以雙方同時(shí)交付房屋時(shí)點(diǎn)更為適宜。而對(duì)于以補(bǔ)償決定而非補(bǔ)償協(xié)議方式進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)調(diào)換而言，在補(bǔ)償決定明顯存在不合理遲延的情況下，以補(bǔ)償決定作出時(shí)點(diǎn)作為確定房屋價(jià)值的評(píng)估時(shí)點(diǎn)，也更有利于實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償；此時(shí)的補(bǔ)償決定書類似于以房換房的交割書，征收人與被征收人權(quán)利義務(wù)自補(bǔ)償決定書作出之日起，始得固定；被征收人有異議的，只能通過復(fù)議或者訴訟渠道解決。因此，本案被征收房屋和產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)，不宜再確定為征收決定公告時(shí)點(diǎn)的2013年7月19日，而應(yīng)當(dāng)確定為補(bǔ)償決定作出時(shí)點(diǎn)的2016年5月23日。鼓樓區(qū)政府雖辯稱因被征收人不配合以及雙方多次協(xié)商從而導(dǎo)致2016年始作出補(bǔ)償決定，但鼓樓區(qū)政府作為征收主體在被征收人不配合征收補(bǔ)償程序時(shí)，依法有權(quán)作出相應(yīng)處置。當(dāng)被征收人所提要求明顯不符合法律規(guī)定而無法滿足時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法作出書面補(bǔ)償決定，固定并提存相應(yīng)補(bǔ)償內(nèi)容，而不能怠于履行補(bǔ)償安置職責(zé)，以反復(fù)協(xié)商代替補(bǔ)償決定，甚至以拖待變以致久拖不決，造成補(bǔ)償安置糾紛經(jīng)年得不到解決。
裁判要旨
市、縣級(jí)人民政府因公共利益征收國有土地上被征收人房屋時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收人給予公平補(bǔ)償；而公平補(bǔ)償?shù)幕疽蠹礊椴坏玫陀诜课菡魇諞Q定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格。市、縣級(jí)人民政府在以征收決定公告日作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)后，應(yīng)當(dāng)盡可能快速通過簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定的方式，及時(shí)對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償，并固定雙方的權(quán)利義務(wù)，確保補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)公平。
關(guān)聯(lián)索引
《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第2條、第13條、第19條、第26條
《國有土地上房屋征收評(píng)估辦法》（建房〔2011〕77號(hào)）第8條、第10條、第11條、第30條
一審：福建省福州市中級(jí)人民法院（2016）閩01行初216號(hào)行政判決（2016年12月14日）
二審：福建省高級(jí)人民法院（2017）閩行終158號(hào)行政判決（2017年8月30日）
再審：最高人民法院（2018）最高法行再202號(hào)行政判決（2018年12月9日）
