貴某玲、貴某溫訴上海市人民政府、上海市靜安區(qū)人民政府行政補償及行政復議案-國有土地上房屋征收公共利益的認定和被征收人居住權的保障
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-019-006
關鍵詞
行政/行政補償/行政復議/房屋征收補償/居住權/就近安置
基本案情
法院經(jīng)審理查明：2013年9月5日，上海市靜安區(qū)人民政府于作出靜府房征（2013）2號房屋征收決定并公布《靜安區(qū)59街坊（一期）舊城區(qū)改建房屋征收與補償方案》，該征收地塊簽約期限為2013年11月1日至2014年2月28日，在簽約期內(nèi)總體簽約率超過了85%協(xié)議生效的簽約率。上海市某地565弄172號房屋位于征收范圍，房屋性質(zhì)為公房，公有房屋承租人為貴某玲，房屋類型舊里，房屋用途居住，核定居住面積11.7平方米，建筑面積18.02平方米。經(jīng)上海房地產(chǎn)估價師事務所有限公司評估，被征收房屋以2013年9月5日為估價時點的房地產(chǎn)市場評估單價30672元/平方米，征收地塊居住房屋評估均價31600元/平方米。征收部門于2014年7月12日向貴某玲送達了被征收房屋的評估分戶報告單。因上海市房地產(chǎn)估價師協(xié)會房地產(chǎn)估價專家委員會實地查勘時貴某玲戶拒絕鑒定，決定終止鑒定。因雙方未能達成協(xié)議，靜安區(qū)政府經(jīng)延長期限后于2015年5月13日作出滬靜府房征補（2015）37號房屋征收補償決定，并向貴某玲郵寄送達。被訴征補決定主文為：1.以房屋產(chǎn)權調(diào)換的方式補償公有房屋承租人貴某玲，產(chǎn)權調(diào)換房屋地址為：上海市某地478弄22號703室，建筑面積82.52平方米，房屋總價724507.6元，優(yōu)惠后房屋總價551631.6元；上海市某地478弄22號1001室，建筑面積為104.58平方米，房屋總價924879.75元，優(yōu)惠后房價為704908.35元。兩套房屋合計總價1256539.95元。2.支付貴某玲差價款82845.25元。3.支付貴某玲搬家、家用設施移裝費補貼2800元，按實結算，過渡費補貼9000元。4.貴某玲應當自收到房屋征收補償決定書之日起15日內(nèi)搬遷至上述產(chǎn)權調(diào)換房屋內(nèi)，并將被征收房屋騰空，辦理移交手續(xù)。貴某玲、貴某溫、浦某華、黃某聿、黃某不服被訴征補決定，向上海市人民政府申請行政復議。上海市政府于2015年9月25日作出滬府復征(2015)第215號行政復議決定，并向貴某玲等郵寄送達了被訴復議決定書，決定維持原行政行為。
貴某玲、貴某溫提起行政訴訟，請求撤銷上海安靜安區(qū)人民政府作出的滬靜府房征補〔2015〕37號《房屋征收補償決定書》、撤銷上海市人民政府作出的滬府復征〔2015〕第215號《行政復議決定書》。
上海市第二中級人民法院于2016年11月23日作出（2016）滬02行初259號行政判決，駁回貴某玲、貴某溫的訴訟請求。
一審宣判后，貴某玲、貴某溫不服提起上訴，上海市高級人民法院于2017年3月31日作出（2017）滬行終4號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。
二審宣判后，貴某玲、貴某溫向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2018年12月9日作出（2017）最高法行申4162號行政裁定，駁回再審申請人貴某玲、貴某溫的再審申請。
裁判理由
法院生效裁判認為：
一、關于被訴補償決定確定安置房屋是否合法，是否充分保障被征收人改建地段或者就近地段安置選擇權問題
由于公共利益屬于典型的不確定法律概念，建設項目是否符合公共利益的需要，一方面應主要由立法判斷，即只有立法明確列舉的建設項目才屬于公共利益的需要；另一方面，也要尊重絕大多數(shù)被征收人通過正當程序而形成的意思表示，對絕大多數(shù)被征收居民同意的建設項目，應當認為符合公共利益需要?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》（以下簡稱《征補條例》）第八條第五項規(guī)定：“由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定?！薄渡虾Ｊ袊型恋厣戏课菡魇张c補償實施細則》（以下簡稱《上海市征補實施細則》）第二十一條規(guī)定：“因舊城區(qū)改建需要征收房屋的，房屋征收部門應當在征收決定作出后，組織被征收人、公有房屋承租人根據(jù)征收補償方案簽訂附生效條件的補償協(xié)議。在簽約期限內(nèi)達到規(guī)定簽約比例的，補償協(xié)議生效；在簽約期限內(nèi)未達到規(guī)定簽約比例的，征收決定終止執(zhí)行。簽約比例由區(qū)（縣）人民政府規(guī)定，但不得低于80%。”本案系上海市舊城區(qū)改建房屋征收，改建地段內(nèi)被征收人、公有房屋承租人補償協(xié)議簽約比例超過85%，符合上述公共利益征收規(guī)定及相應征收補償協(xié)議簽約比例要求。
因房屋征收部門與再審申請人在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)未達成補償協(xié)議，靜安區(qū)政府有權作出補償決定?！墩餮a條例》第二十一條第三款規(guī)定：“因舊城區(qū)改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進行房屋產(chǎn)權調(diào)換的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋?！薄渡虾Ｊ姓餮a實施細則》第二十六條第三款進一步規(guī)定：“因舊城區(qū)改建征收居住房屋的，作出房屋征收決定的區(qū)（縣）人民政府應當提供改建地段或者就近地段的房源，供被征收人、公有房屋承租人選擇，并按照房地產(chǎn)市場價結清差價。就近地段的范圍，具體由房屋征收部門與被征收人、公有房屋承租人在征收補償方案征求意見過程中確定?！睋?jù)此，對因舊城區(qū)改建征收的，被征收人、公有房屋承租人有選擇改建地段或者就近地段房屋安置的權利。就近地段的范圍，一般應考慮城市規(guī)模、交通狀況、安置房源數(shù)量和戶型面積等實際因素，由房屋征收部門與被征收人、公有房屋承租人在征收補償方案征求意見過程中確定。被征收人、公有房屋承租人未在改建地段或者征收補償方案確定的就近地段選擇安置、未能達成補償安置協(xié)議的，房屋征收部門根據(jù)房屋征收補償法律規(guī)定，可以結合被征收房屋套型、面積和價值，被征收房屋與安置房屋匹配程度，當?shù)貙幼±щy戶優(yōu)先保障安置方案等具體因素，選擇確定更有利于保障被征收人居住權的安置房屋。本案中，房屋征收部門根據(jù)征收補償方案，已經(jīng)公告《靜安區(qū)59街坊（一期）舊城區(qū)改建產(chǎn)權調(diào)換房屋選購辦法》，再審申請人在征收補償方案確定的簽約期內(nèi)未選擇就近地段安置；在房屋征收部門已經(jīng)依法公告案涉產(chǎn)權調(diào)換房評估報告等相關文件資料，并經(jīng)靜安區(qū)政府組織行政調(diào)解后，也未能與房屋征收部門達成補償安置協(xié)議。因再審申請人戶被征收公有承租房屋居住面積僅11.7平方米，核定建筑面積18.02平方米，難以在就近地段安置相匹配的房屋，靜安區(qū)政府根據(jù)上海市有關對居住困難戶優(yōu)先保障和增加保障補貼的規(guī)定，并經(jīng)上海市靜安區(qū)建設和交通委員會報請上海市城鄉(xiāng)建設和交通委員會、上海市住房保障和房屋管理局作出滬建交聯(lián)〔2014〕24號《關于安排靜安區(qū)59街坊舊區(qū)改造項目居民安置房源的批復》，在計算被征收房屋價格、價格補貼、套型面積補貼等補償、補貼后，未將再審申請人戶安置于就近地段，而選擇上海市奉賢區(qū)專門房源進行安置，更加有利于保障被征收人居住權。且該安置房源均為商品房，安置再審申請人戶兩套房屋面積分別為82.52平方米、104.58平方米，再審申請人戶雖為公有房屋承租人，但被訴補償決定亦明確上述房屋歸“公有房屋承租人及其共同居住人共有”，亦可依法上市交易。因此，靜安區(qū)政府將上海市奉賢區(qū)房源作為安置房源，雖然不屬于提供改建地段或者就近地段房源，但靜安區(qū)政府在征收補償程序中已經(jīng)充分保障了再審申請人就近地段房屋安置選擇權，因再審申請人在行政征收程序中未能達成補償安置協(xié)議，靜安區(qū)政府結合被征收房屋實際狀況，選擇市場價值明顯高于被征收房屋價值、更有利于保障再審申請人及其家庭成員居住權的異地房源實施安置，符合《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第六條有關“征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件”的規(guī)定，也不違反《征補條例》第二條有關“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收人給予公平補償”的規(guī)定，依法應予支持。
二、關于被訴補償決定確定被征收房屋價值是否合法問題
根據(jù)《上海市征補實施細則》第二十五條規(guī)定，被征收房屋價值評估應當考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結構、新舊程序、建筑面積以及占地面積、土地使用權等因素，被征收房屋和用于產(chǎn)權調(diào)換房屋的價值評估時點為房屋征收決定公告之日，被征收人、公有房屋承租人或者房屋征收部門對評估結果有異議的，應當自收到評估報告之日起10日內(nèi)，向房地產(chǎn)價格評估機構申請復核評估，對復核結果有異議的，應當自收到復核結果之日起10日內(nèi)，向有關房地產(chǎn)估價專家委員會申請鑒定。本案中，上海市靜安區(qū)住房保障和房屋管理局（以下簡稱靜安區(qū)房管局）于2013年9月11日發(fā)布《靜安區(qū)59街坊（一期）舊城區(qū)改建項目推選評估機構實施細則》《關于靜安區(qū)59街坊（一期）舊城區(qū)改建項目評估機構選定辦法的公告》《關于確定靜安區(qū)59街坊（一期）舊城區(qū)改建項目評估機構的公告》，經(jīng)公開接受評估機構報名和資格審核，確定上海市房地產(chǎn)估價師事務所有限公司、上海八達國瑞房地產(chǎn)土地估價有限公司、上海信衡房地產(chǎn)估價有限公司為候選單位，公告同時載明上述評估機構資質(zhì)等級、工商營業(yè)執(zhí)照注冊號、資質(zhì)證書編號等；靜安區(qū)房管局并于2013年9月15日發(fā)布《關于確定靜安區(qū)59街坊（一期）舊城區(qū)改建項目評估機構的公告》，載明：經(jīng)公開接受評估機構報名并通過被征收人、公有房屋承租人投票選舉，按照簡單多數(shù)原則確定上海市房地產(chǎn)估價師事務所有限公司為靜安區(qū)59街坊（一期）舊城區(qū)改建項目評估機構。上海市房地產(chǎn)估價師事務所有限公司經(jīng)評估，形成房屋征收評估分戶報告單并依法送達，評估分戶報告以2013年9月5日為估價時點，確認被征收房屋的房地產(chǎn)市場評估單價為30672元/平方米，該征收地塊居住房屋評估均價為31600元/平方米。再審申請人在規(guī)定期限內(nèi)未書面申請復核評估和鑒定。因此，被訴補償決定以上述被征收房屋市場評估單價、被征收地塊房地產(chǎn)市場評估均價為基準，確定被征收房屋補償價值，不違反法律規(guī)定。
三、關于被訴補償決定是否遺漏補償內(nèi)容問題
根據(jù)《上海市征補實施細則》第二十九條第一款規(guī)定，征收執(zhí)行政府規(guī)定租金標準的公有出租居住房屋，被征收人選擇貨幣補償?shù)?，租賃關系終止，對被征收人的補償金額計算公式為：評估價格×20%；對公有房屋承租人的補償金額計算公式為：評估價格×80%+價格補貼，被征收房屋屬于舊式里弄房屋、簡屋以及其他非成套獨用居住房屋的，按照本細則規(guī)定增加套型面積補貼。本案中，被訴補償決定結合被征收房屋《公房租賃憑證》記載內(nèi)容，依照《靜安區(qū)59（一期）街坊舊城區(qū)改建單位房屋征收與補償方案》確定的具體補償標準，確定被征收房屋評估價格、價格補貼、套型面積補貼等各項補償價值，并對天井、曬臺、走廊、樓梯等不計入被征收房屋建筑面積部分，確定按照建筑面積外的使用面積補貼8萬元，符合法律規(guī)定。
裁判要旨
１.由于公共利益屬于典型的不確定法律概念，建設項目是否符合公共利益的需要，一方面應主要由立法判斷，即只有立法明確列舉的建設項目才屬于公共利益的需要；另一方面，也要尊重絕大多數(shù)被征收人通過正當程序而形成的意思表示，對絕大多數(shù)被征收居民同意的建設項目，應當認為符合公共利益需要。
２.對因舊城區(qū)改建征收的，被征收人、公有房屋承租人有選擇改建地段或者就近地段房屋安置的權利。就近地段的范圍，一般應考慮城市規(guī)模、交通狀況、安置房源數(shù)量和戶型面積等實際因素，由房屋征收部門與被征收人、公有房屋承租人在征收補償方案征求意見過程中確定。被征收人、公有房屋承租人未在改建地段或者征收補償方案確定的就近地段選擇安置、未能達成補償安置協(xié)議的，房屋征收部門根據(jù)房屋征收補償法律規(guī)定，可以結合被征收房屋套型、面積和價值，被征收房屋與安置房屋匹配程度，當?shù)貙幼±щy戶優(yōu)先保障安置方案等具體因素，選擇確定更有利于保障被征收人居住權的安置房屋。
３.實施舊城區(qū)改建時，由于種種原因，改建地段或者就近地段的房源無法全部滿足補償安置需求的，補償義務主體在征收補償程序中已經(jīng)充分保障被征收人就近地段房屋安置選擇權且多數(shù)人支持異地安置的，只要補償義務主體提供了市場價值明顯高于被征收房屋價值的房屋供被征收人選擇，且更有利于保障被征收人居住權利，就符合《城市房地產(chǎn)管理法》第六條關于“征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件”的規(guī)定，也不違反《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條有關“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人給予公平補償”的規(guī)定。
關聯(lián)索引
《國有土地上房屋征收與補償條例》第21條第3款
一審：上海市第二中級人民法院（2016）滬02行初259號行政判決（2016年11月23日）
二審：上海市高級人民法院（2017）滬行終4號行政判決（2017年3月31日）
再審：最高人民法院（2017）最高法行申4162號行政裁定（2018年12月9日）
