貴某玲、貴某溫訴上海市人民政府、上海市靜安區(qū)人民政府行政補(bǔ)償及行政復(fù)議案-國有土地上房屋征收公共利益的認(rèn)定和被征收人居住權(quán)的保障
人民法院案例庫 入庫編號(hào)：2023-12-3-019-006
關(guān)鍵詞
行政/行政補(bǔ)償/行政復(fù)議/房屋征收補(bǔ)償/居住權(quán)/就近安置
基本案情
法院經(jīng)審理查明：2013年9月5日，上海市靜安區(qū)人民政府于作出靜府房征（2013）2號(hào)房屋征收決定并公布《靜安區(qū)59街坊（一期）舊城區(qū)改建房屋征收與補(bǔ)償方案》，該征收地塊簽約期限為2013年11月1日至2014年2月28日，在簽約期內(nèi)總體簽約率超過了85%協(xié)議生效的簽約率。上海市某地565弄172號(hào)房屋位于征收范圍，房屋性質(zhì)為公房，公有房屋承租人為貴某玲，房屋類型舊里，房屋用途居住，核定居住面積11.7平方米，建筑面積18.02平方米。經(jīng)上海房地產(chǎn)估價(jià)師事務(wù)所有限公司評(píng)估，被征收房屋以2013年9月5日為估價(jià)時(shí)點(diǎn)的房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估單價(jià)30672元/平方米，征收地塊居住房屋評(píng)估均價(jià)31600元/平方米。征收部門于2014年7月12日向貴某玲送達(dá)了被征收房屋的評(píng)估分戶報(bào)告單。因上海市房地產(chǎn)估價(jià)師協(xié)會(huì)房地產(chǎn)估價(jià)專家委員會(huì)實(shí)地查勘時(shí)貴某玲戶拒絕鑒定，決定終止鑒定。因雙方未能達(dá)成協(xié)議，靜安區(qū)政府經(jīng)延長期限后于2015年5月13日作出滬靜府房征補(bǔ)（2015）37號(hào)房屋征收補(bǔ)償決定，并向貴某玲郵寄送達(dá)。被訴征補(bǔ)決定主文為：1.以房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式補(bǔ)償公有房屋承租人貴某玲，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋地址為：上海市某地478弄22號(hào)703室，建筑面積82.52平方米，房屋總價(jià)724507.6元，優(yōu)惠后房屋總價(jià)551631.6元；上海市某地478弄22號(hào)1001室，建筑面積為104.58平方米，房屋總價(jià)924879.75元，優(yōu)惠后房價(jià)為704908.35元。兩套房屋合計(jì)總價(jià)1256539.95元。2.支付貴某玲差價(jià)款82845.25元。3.支付貴某玲搬家、家用設(shè)施移裝費(fèi)補(bǔ)貼2800元，按實(shí)結(jié)算，過渡費(fèi)補(bǔ)貼9000元。4.貴某玲應(yīng)當(dāng)自收到房屋征收補(bǔ)償決定書之日起15日內(nèi)搬遷至上述產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋內(nèi)，并將被征收房屋騰空，辦理移交手續(xù)。貴某玲、貴某溫、浦某華、黃某聿、黃某不服被訴征補(bǔ)決定，向上海市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。上海市政府于2015年9月25日作出滬府復(fù)征(2015)第215號(hào)行政復(fù)議決定，并向貴某玲等郵寄送達(dá)了被訴復(fù)議決定書，決定維持原行政行為。
貴某玲、貴某溫提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷上海安靜安區(qū)人民政府作出的滬靜府房征補(bǔ)〔2015〕37號(hào)《房屋征收補(bǔ)償決定書》、撤銷上海市人民政府作出的滬府復(fù)征〔2015〕第215號(hào)《行政復(fù)議決定書》。
上海市第二中級(jí)人民法院于2016年11月23日作出（2016）滬02行初259號(hào)行政判決，駁回貴某玲、貴某溫的訴訟請(qǐng)求。
一審宣判后，貴某玲、貴某溫不服提起上訴，上海市高級(jí)人民法院于2017年3月31日作出（2017）滬行終4號(hào)行政判決，駁回上訴，維持一審判決。
二審宣判后，貴某玲、貴某溫向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，最高人民法院?018年12月9日作出（2017）最高法行申4162號(hào)行政裁定，駁回再審申請(qǐng)人貴某玲、貴某溫的再審申請(qǐng)。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：
一、關(guān)于被訴補(bǔ)償決定確定安置房屋是否合法，是否充分保障被征收人改建地段或者就近地段安置選擇權(quán)問題
由于公共利益屬于典型的不確定法律概念，建設(shè)項(xiàng)目是否符合公共利益的需要，一方面應(yīng)主要由立法判斷，即只有立法明確列舉的建設(shè)項(xiàng)目才屬于公共利益的需要；另一方面，也要尊重絕大多數(shù)被征收人通過正當(dāng)程序而形成的意思表示，對(duì)絕大多數(shù)被征收居民同意的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為符合公共利益需要?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》（以下簡稱《征補(bǔ)條例》）第八條第五項(xiàng)規(guī)定：“由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定。”《上海市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《上海市征補(bǔ)實(shí)施細(xì)則》）第二十一條規(guī)定：“因舊城區(qū)改建需要征收房屋的，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)在征收決定作出后，組織被征收人、公有房屋承租人根據(jù)征收補(bǔ)償方案簽訂附生效條件的補(bǔ)償協(xié)議。在簽約期限內(nèi)達(dá)到規(guī)定簽約比例的，補(bǔ)償協(xié)議生效；在簽約期限內(nèi)未達(dá)到規(guī)定簽約比例的，征收決定終止執(zhí)行。簽約比例由區(qū)（縣）人民政府規(guī)定，但不得低于80%?！北景赶瞪虾Ｊ信f城區(qū)改建房屋征收，改建地段內(nèi)被征收人、公有房屋承租人補(bǔ)償協(xié)議簽約比例超過85%，符合上述公共利益征收規(guī)定及相應(yīng)征收補(bǔ)償協(xié)議簽約比例要求。
因房屋征收部門與再審申請(qǐng)人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，靜安區(qū)政府有權(quán)作出補(bǔ)償決定。《征補(bǔ)條例》第二十一條第三款規(guī)定：“因舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋?！薄渡虾Ｊ姓餮a(bǔ)實(shí)施細(xì)則》第二十六條第三款進(jìn)一步規(guī)定：“因舊城區(qū)改建征收居住房屋的，作出房屋征收決定的區(qū)（縣）人民政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房源，供被征收人、公有房屋承租人選擇，并按照房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)結(jié)清差價(jià)。就近地段的范圍，具體由房屋征收部門與被征收人、公有房屋承租人在征收補(bǔ)償方案征求意見過程中確定。”據(jù)此，對(duì)因舊城區(qū)改建征收的，被征收人、公有房屋承租人有選擇改建地段或者就近地段房屋安置的權(quán)利。就近地段的范圍，一般應(yīng)考慮城市規(guī)模、交通狀況、安置房源數(shù)量和戶型面積等實(shí)際因素，由房屋征收部門與被征收人、公有房屋承租人在征收補(bǔ)償方案征求意見過程中確定。被征收人、公有房屋承租人未在改建地段或者征收補(bǔ)償方案確定的就近地段選擇安置、未能達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議的，房屋征收部門根據(jù)房屋征收補(bǔ)償法律規(guī)定，可以結(jié)合被征收房屋套型、面積和價(jià)值，被征收房屋與安置房屋匹配程度，當(dāng)?shù)貙?duì)居住困難戶優(yōu)先保障安置方案等具體因素，選擇確定更有利于保障被征收人居住權(quán)的安置房屋。本案中，房屋征收部門根據(jù)征收補(bǔ)償方案，已經(jīng)公告《靜安區(qū)59街坊（一期）舊城區(qū)改建產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋選購辦法》，再審申請(qǐng)人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期內(nèi)未選擇就近地段安置；在房屋征收部門已經(jīng)依法公告案涉產(chǎn)權(quán)調(diào)換房評(píng)估報(bào)告等相關(guān)文件資料，并經(jīng)靜安區(qū)政府組織行政調(diào)解后，也未能與房屋征收部門達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議。因再審申請(qǐng)人戶被征收公有承租房屋居住面積僅11.7平方米，核定建筑面積18.02平方米，難以在就近地段安置相匹配的房屋，靜安區(qū)政府根據(jù)上海市有關(guān)對(duì)居住困難戶優(yōu)先保障和增加保障補(bǔ)貼的規(guī)定，并經(jīng)上海市靜安區(qū)建設(shè)和交通委員會(huì)報(bào)請(qǐng)上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會(huì)、上海市住房保障和房屋管理局作出滬建交聯(lián)〔2014〕24號(hào)《關(guān)于安排靜安區(qū)59街坊舊區(qū)改造項(xiàng)目居民安置房源的批復(fù)》，在計(jì)算被征收房屋價(jià)格、價(jià)格補(bǔ)貼、套型面積補(bǔ)貼等補(bǔ)償、補(bǔ)貼后，未將再審申請(qǐng)人戶安置于就近地段，而選擇上海市奉賢區(qū)專門房源進(jìn)行安置，更加有利于保障被征收人居住權(quán)。且該安置房源均為商品房，安置再審申請(qǐng)人戶兩套房屋面積分別為82.52平方米、104.58平方米，再審申請(qǐng)人戶雖為公有房屋承租人，但被訴補(bǔ)償決定亦明確上述房屋歸“公有房屋承租人及其共同居住人共有”，亦可依法上市交易。因此，靜安區(qū)政府將上海市奉賢區(qū)房源作為安置房源，雖然不屬于提供改建地段或者就近地段房源，但靜安區(qū)政府在征收補(bǔ)償程序中已經(jīng)充分保障了再審申請(qǐng)人就近地段房屋安置選擇權(quán)，因再審申請(qǐng)人在行政征收程序中未能達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，靜安區(qū)政府結(jié)合被征收房屋實(shí)際狀況，選擇市場(chǎng)價(jià)值明顯高于被征收房屋價(jià)值、更有利于保障再審申請(qǐng)人及其家庭成員居住權(quán)的異地房源實(shí)施安置，符合《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第六條有關(guān)“征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”的規(guī)定，也不違反《征補(bǔ)條例》第二條有關(guān)“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收人給予公平補(bǔ)償”的規(guī)定，依法應(yīng)予支持。
二、關(guān)于被訴補(bǔ)償決定確定被征收房屋價(jià)值是否合法問題
根據(jù)《上海市征補(bǔ)實(shí)施細(xì)則》第二十五條規(guī)定，被征收房屋價(jià)值評(píng)估應(yīng)當(dāng)考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程序、建筑面積以及占地面積、土地使用權(quán)等因素，被征收房屋和用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)為房屋征收決定公告之日，被征收人、公有房屋承租人或者房屋征收部門對(duì)評(píng)估結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)自收到評(píng)估報(bào)告之日起10日內(nèi)，向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估，對(duì)復(fù)核結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)核結(jié)果之日起10日內(nèi)，向有關(guān)房地產(chǎn)估價(jià)專家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定。本案中，上海市靜安區(qū)住房保障和房屋管理局（以下簡稱靜安區(qū)房管局）于2013年9月11日發(fā)布《靜安區(qū)59街坊（一期）舊城區(qū)改建項(xiàng)目推選評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于靜安區(qū)59街坊（一期）舊城區(qū)改建項(xiàng)目評(píng)估機(jī)構(gòu)選定辦法的公告》《關(guān)于確定靜安區(qū)59街坊（一期）舊城區(qū)改建項(xiàng)目評(píng)估機(jī)構(gòu)的公告》，經(jīng)公開接受評(píng)估機(jī)構(gòu)報(bào)名和資格審核，確定上海市房地產(chǎn)估價(jià)師事務(wù)所有限公司、上海八達(dá)國瑞房地產(chǎn)土地估價(jià)有限公司、上海信衡房地產(chǎn)估價(jià)有限公司為候選單位，公告同時(shí)載明上述評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)等級(jí)、工商營業(yè)執(zhí)照注冊(cè)號(hào)、資質(zhì)證書編號(hào)等；靜安區(qū)房管局并于2013年9月15日發(fā)布《關(guān)于確定靜安區(qū)59街坊（一期）舊城區(qū)改建項(xiàng)目評(píng)估機(jī)構(gòu)的公告》，載明：經(jīng)公開接受評(píng)估機(jī)構(gòu)報(bào)名并通過被征收人、公有房屋承租人投票選舉，按照簡單多數(shù)原則確定上海市房地產(chǎn)估價(jià)師事務(wù)所有限公司為靜安區(qū)59街坊（一期）舊城區(qū)改建項(xiàng)目評(píng)估機(jī)構(gòu)。上海市房地產(chǎn)估價(jià)師事務(wù)所有限公司經(jīng)評(píng)估，形成房屋征收評(píng)估分戶報(bào)告單并依法送達(dá)，評(píng)估分戶報(bào)告以2013年9月5日為估價(jià)時(shí)點(diǎn)，確認(rèn)被征收房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估單價(jià)為30672元/平方米，該征收地塊居住房屋評(píng)估均價(jià)為31600元/平方米。再審申請(qǐng)人在規(guī)定期限內(nèi)未書面申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估和鑒定。因此，被訴補(bǔ)償決定以上述被征收房屋市場(chǎng)評(píng)估單價(jià)、被征收地塊房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估均價(jià)為基準(zhǔn)，確定被征收房屋補(bǔ)償價(jià)值，不違反法律規(guī)定。
三、關(guān)于被訴補(bǔ)償決定是否遺漏補(bǔ)償內(nèi)容問題
根據(jù)《上海市征補(bǔ)實(shí)施細(xì)則》第二十九條第一款規(guī)定，征收?qǐng)?zhí)行政府規(guī)定租金標(biāo)準(zhǔn)的公有出租居住房屋，被征收人選擇貨幣補(bǔ)償?shù)?，租賃關(guān)系終止，對(duì)被征收人的補(bǔ)償金額計(jì)算公式為：評(píng)估價(jià)格×20%；對(duì)公有房屋承租人的補(bǔ)償金額計(jì)算公式為：評(píng)估價(jià)格×80%+價(jià)格補(bǔ)貼，被征收房屋屬于舊式里弄房屋、簡屋以及其他非成套獨(dú)用居住房屋的，按照本細(xì)則規(guī)定增加套型面積補(bǔ)貼。本案中，被訴補(bǔ)償決定結(jié)合被征收房屋《公房租賃憑證》記載內(nèi)容，依照《靜安區(qū)59（一期）街坊舊城區(qū)改建單位房屋征收與補(bǔ)償方案》確定的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確定被征收房屋評(píng)估價(jià)格、價(jià)格補(bǔ)貼、套型面積補(bǔ)貼等各項(xiàng)補(bǔ)償價(jià)值，并對(duì)天井、曬臺(tái)、走廊、樓梯等不計(jì)入被征收房屋建筑面積部分，確定按照建筑面積外的使用面積補(bǔ)貼8萬元，符合法律規(guī)定。
裁判要旨
１.由于公共利益屬于典型的不確定法律概念，建設(shè)項(xiàng)目是否符合公共利益的需要，一方面應(yīng)主要由立法判斷，即只有立法明確列舉的建設(shè)項(xiàng)目才屬于公共利益的需要；另一方面，也要尊重絕大多數(shù)被征收人通過正當(dāng)程序而形成的意思表示，對(duì)絕大多數(shù)被征收居民同意的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為符合公共利益需要。
２.對(duì)因舊城區(qū)改建征收的，被征收人、公有房屋承租人有選擇改建地段或者就近地段房屋安置的權(quán)利。就近地段的范圍，一般應(yīng)考慮城市規(guī)模、交通狀況、安置房源數(shù)量和戶型面積等實(shí)際因素，由房屋征收部門與被征收人、公有房屋承租人在征收補(bǔ)償方案征求意見過程中確定。被征收人、公有房屋承租人未在改建地段或者征收補(bǔ)償方案確定的就近地段選擇安置、未能達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議的，房屋征收部門根據(jù)房屋征收補(bǔ)償法律規(guī)定，可以結(jié)合被征收房屋套型、面積和價(jià)值，被征收房屋與安置房屋匹配程度，當(dāng)?shù)貙?duì)居住困難戶優(yōu)先保障安置方案等具體因素，選擇確定更有利于保障被征收人居住權(quán)的安置房屋。
３.實(shí)施舊城區(qū)改建時(shí)，由于種種原因，改建地段或者就近地段的房源無法全部滿足補(bǔ)償安置需求的，補(bǔ)償義務(wù)主體在征收補(bǔ)償程序中已經(jīng)充分保障被征收人就近地段房屋安置選擇權(quán)且多數(shù)人支持異地安置的，只要補(bǔ)償義務(wù)主體提供了市場(chǎng)價(jià)值明顯高于被征收房屋價(jià)值的房屋供被征收人選擇，且更有利于保障被征收人居住權(quán)利，就符合《城市房地產(chǎn)管理法》第六條關(guān)于“征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”的規(guī)定，也不違反《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條有關(guān)“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償”的規(guī)定。
關(guān)聯(lián)索引
《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第21條第3款
一審：上海市第二中級(jí)人民法院（2016）滬02行初259號(hào)行政判決（2016年11月23日）
二審：上海市高級(jí)人民法院（2017）滬行終4號(hào)行政判決（2017年3月31日）
再審：最高人民法院（2017）最高法行申4162號(hào)行政裁定（2018年12月9日）
