某公司訴福州市長樂區(qū)人民政府不履行法定職責(zé)案-會議紀(jì)要議定事項可轉(zhuǎn)化為行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-021-005
關(guān)鍵詞
行政/不履行法定職責(zé)/會議紀(jì)要/行政允諾
基本案情
法院經(jīng)審理查明：2000年，金某園2#、3#、4#、9#、10#、12#共六幢商品房及規(guī)劃中的原1#樓、11#樓地塊被公開拍賣未果。2003年，長樂區(qū)政府召開金某園資產(chǎn)處置有關(guān)問題協(xié)調(diào)會，并形成了〔2003〕174號《金某園資產(chǎn)處置有關(guān)問題協(xié)調(diào)會議紀(jì)要》（以下簡稱〔2003〕174號《會議紀(jì)要》）。2004年12月21日，某公司在拍賣會上以最高應(yīng)價依法買受，并交足價款及有關(guān)稅費，更改小區(qū)名稱為金峰鑫某園。某公司在履行拍賣買受人所盡的義務(wù)后，向長樂區(qū)國土資源局申請辦理上述地塊的土地使用權(quán)變更登記手續(xù)，長樂區(qū)國土資源局于2005年9月9日出具《否定報備單》不予辦理，指出其中“12#樓為違章建筑不予辦理轉(zhuǎn)讓”。某公司認(rèn)為根據(jù)拍賣時拍賣行提供的材料（長補(bǔ)）榕房許字第××號《商品房預(yù)售許可證》批準(zhǔn)預(yù)售樓號12#樓為商住樓及〔2003〕174號《會議紀(jì)要》的“四個允許”，長樂區(qū)政府應(yīng)當(dāng)為某公司的12#樓辦理登記手續(xù)。某公司多次向有關(guān)部門申請變更有關(guān)手續(xù)未果，遂于2016年1月13日向人民法院提起訴訟，要求判決確認(rèn)某公司買受長樂區(qū)政府委托法院拍賣的項目地塊后，長樂區(qū)政府未履行拍賣附件中〔2003〕174號《會議紀(jì)要》的法定職責(zé)的行為違法，并確認(rèn)長樂區(qū)政府不履行某公司長年來申請明確鑫某園項目規(guī)劃指標(biāo)認(rèn)定的行為違法。
福建省莆田市中級人民法院于2016年8月15日作出（2016）閩03行初33號行政判決，駁回某公司的訴訟請求。
一審宣判后，某公司不服提起上訴，福建省高級人民法院于2017年2月28日作出（2016）閩行終695號行政判決，駁回上訴、維持一審判決。
二審宣判后，某公司向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2018年12月29日作出（2018）最高法行再205號行政判決，1.撤銷福建省高級人民法院（2016）閩行終695號行政判決和福建省莆田市中級人民法院（2016）閩03行初33號行政判決；2.確認(rèn)福州市長樂區(qū)人民政府未全面履行〔2003〕174號《金某園資產(chǎn)處置有關(guān)問題協(xié)調(diào)會議紀(jì)要》確定職責(zé)的行為違法；3.責(zé)令福州市長樂區(qū)人民政府在本判決生效之日起九十日之內(nèi)根據(jù)本判決依法履行〔2003〕174號《金某園資產(chǎn)處置有關(guān)問題協(xié)調(diào)會議紀(jì)要》等所確定的職責(zé)。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：
一、關(guān)于政府會議紀(jì)要議定的事項是否屬于法定職責(zé)的問題
法定職責(zé)既包括法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)，也包括上級和本級規(guī)范性文件以及“三定方案”確定的職責(zé)，還包括行政機(jī)關(guān)本不具有的但基于行政機(jī)關(guān)的先行行為、行政允諾、行政協(xié)議而形成的職責(zé)。
會議紀(jì)要是行政機(jī)關(guān)常用的公文格式。會議紀(jì)要已經(jīng)議定的事項，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，無論是行政機(jī)關(guān)還是相對人均應(yīng)遵照執(zhí)行。會議紀(jì)要議定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)，亦因此而轉(zhuǎn)化為該行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。對本案而言，〔2003〕174號《會議紀(jì)要》議定的“四個允許”，是長樂區(qū)政府就涉案房地產(chǎn)后期開發(fā)的行政允諾，也即成為長樂區(qū)政府及其職責(zé)部門相應(yīng)的法定職責(zé)。一、二審法院認(rèn)為〔2003〕174號《會議紀(jì)要》所議定的“四個允許”職責(zé)，不屬于長樂區(qū)政府的法定職責(zé)，系對法定職責(zé)的錯誤理解，依法應(yīng)予糾正。
二、關(guān)于長樂區(qū)政府是否負(fù)有保證《會議紀(jì)要》內(nèi)容得以實現(xiàn)的職責(zé)問題
本案的特殊性在于〔2003〕174號《會議紀(jì)要》所確定的“四個允許”所涉及的規(guī)劃調(diào)整、土地出讓與管理等內(nèi)容，雖然是長樂區(qū)政府規(guī)劃與土地管理等工作部門的法定職責(zé)，但長樂區(qū)政府以〔2003〕174號《會議紀(jì)要》作出“四個允許”承諾的方式，已經(jīng)將監(jiān)督所屬工作部門依法履職轉(zhuǎn)化成為長樂區(qū)政府依法應(yīng)當(dāng)履行的承諾、義務(wù)與職責(zé)。在未依法定程序否定〔2003〕174號《會議紀(jì)要》等文件的效力之前，長樂區(qū)政府應(yīng)秉持誠實守信的原則，確保政府紀(jì)要的貫徹落實。因此，監(jiān)督并督促相關(guān)工作部門依法、正確、全面履行“四個允許”，也即成為長樂區(qū)政府依法必須履行的法定職責(zé)。某公司認(rèn)為長樂區(qū)政府及其工作部門未全面履行〔2003〕174號《會議紀(jì)要》議定的“四個允許”職責(zé)的，既可以選擇以〔2003〕174號《會議紀(jì)要》為依據(jù)直接起訴相應(yīng)的工作部門，也可直接以長樂區(qū)政府為被告要求其與相關(guān)工作部門共同履行〔2003〕174號《會議紀(jì)要》所議定事項。長樂區(qū)政府認(rèn)為其工作部門不履行相應(yīng)職責(zé)的，可以依據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條第三項的規(guī)定，改變或者撤銷該工作部門不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘镜?。一、二審法院均認(rèn)為項目規(guī)劃指標(biāo)認(rèn)定、土地管理等“四個允許”方面的約定，不屬于人民政府職責(zé)而屬于相應(yīng)工作部門職責(zé)的認(rèn)定，未充分考慮到相關(guān)職責(zé)系政府紀(jì)要所確定，構(gòu)成認(rèn)定事實不清、適用法律錯誤。
三、關(guān)于長樂區(qū)政府應(yīng)當(dāng)如何履行《會議紀(jì)要》所確定職責(zé)的問題
〔2003〕174號《會議紀(jì)要》作出后，某公司于2004年12月21日在長樂區(qū)人民法院委托拍賣行舉行的公開拍賣會上以1379.6萬元中標(biāo)買受涉案房地產(chǎn)并已交足價款，長樂區(qū)人民法院裁定涉案房地產(chǎn)由某公司買受并限期辦理房屋產(chǎn)權(quán)及土地使用權(quán)變更登記手續(xù)。但隨后的2005年9月9日，長樂區(qū)國土資源局針對某公司提出的土地使用權(quán)變更登記申請作出《否定報備單》，以原開發(fā)商未繳清土地出讓金、須先辦理房產(chǎn)變更登記、12#樓屬于違法建筑不能轉(zhuǎn)讓等理由，對某公司的申請件予以退回。后長樂區(qū)政府雖于2005年10月19日、2006年3月4日和2006年4月5日三次召開專題會議，協(xié)調(diào)處理某公司續(xù)建原賓某園問題和鑫某園規(guī)劃建設(shè)問題，但直到2014年10月11日長樂區(qū)政府召開的2014年第5次市長辦公會議才決定：一是將現(xiàn)狀續(xù)建規(guī)劃指標(biāo)作為該項目規(guī)劃指標(biāo)，具體由法院和規(guī)劃局負(fù)責(zé)出具認(rèn)定文件予以明確；二是同意調(diào)整規(guī)劃指標(biāo)。2014年10月29日，某公司向長樂區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃局提交《關(guān)于辦理規(guī)劃指標(biāo)的申請報告》。2014年12月26日，長樂區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃局和長樂區(qū)人民法院作出認(rèn)定書，認(rèn)定項目拍賣用地面積和現(xiàn)狀規(guī)劃指標(biāo)。2015年5月14日，長樂區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃局向長樂區(qū)政府提交《關(guān)于鑫某園變更容積率等規(guī)劃條件的請示》。2015年5月28日，長樂區(qū)政府針對長樂區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃局的請示作出同意項目規(guī)劃條件變更的批復(fù)。2015年6月3日，長樂區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃局向某公司作出復(fù)函，通知某公司調(diào)整的指標(biāo)，并通知其持該函向國土資源局等有關(guān)部門按規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。然而，直到本院審查時，某公司在長達(dá)15年時間內(nèi)，未能得以開展任何建設(shè)，涉案爭議房地產(chǎn)仍處于2003年拍賣前的狀態(tài)。某公司巨資競得項目長期未得以推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)損失不可謂不大。原因雖然是多重的，但長樂區(qū)政府及其工作部門未依法、及時、全面履行相關(guān)紀(jì)要內(nèi)容，不依法履職甚至互相推諉，顯然是重要原因之一。
誠實守信是依法行政的基本要求，是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容。政務(wù)誠信是社會信用體系建設(shè)的關(guān)鍵，各類政務(wù)行為主體的誠信水平，對其他社會主體誠信建設(shè)有著重要的表率和導(dǎo)向作用。只有政府誠信施政，帶頭履行即使是對其不利的行政允諾、行政契約和會議紀(jì)要，才能取得“城門立木“的效果，才能更快帶動全社會誠信意識的樹立和誠信水平的提高。人民法院應(yīng)當(dāng)監(jiān)督政府及相關(guān)工作部門兌現(xiàn)向行政相對人依法作出的政策承諾，不支持地方以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約。政府違反承諾導(dǎo)致相對人經(jīng)濟(jì)損失的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。因此，長樂區(qū)政府應(yīng)當(dāng)在收到本判決書后，嚴(yán)格按照〔2003〕174號《會議紀(jì)要》的內(nèi)容及時組織、督促和協(xié)助相關(guān)工作部門履行相應(yīng)的法定職責(zé)。
顯然，依法履職并不意味著必須全部按照相對人的請求內(nèi)容履職，但也不意味著無法滿足相對人的請求就可以不及時處理或不依法作出書面答復(fù)；正如相對人有義務(wù)以書面要式行為向行政機(jī)關(guān)提出具體、明確的履職請求、依據(jù)與理由，行政機(jī)關(guān)也有義務(wù)以書面要式方式告知相對人全部或者部分不能履職的依據(jù)和理由，而不能不理不睬，怠于履職，從而造成糾紛長期無法解決，難以進(jìn)入法治化渠道解決。長樂區(qū)政府與相應(yīng)工作部門應(yīng)當(dāng)依法回應(yīng)某公司的申請和訴求；對于15年來因法律法規(guī)政策調(diào)整等原因，出現(xiàn)原有規(guī)定與現(xiàn)有規(guī)定相沖突的，應(yīng)當(dāng)考慮保護(hù)相對人信賴?yán)?，作出對某公司有利的解釋和?zhí)行，而不能因此加重相對人的實際負(fù)擔(dān)；在對拍賣等文件的理解存在分歧時，也應(yīng)當(dāng)本著有利于相對人的原則進(jìn)行解釋。當(dāng)然，合法性仍是行政機(jī)關(guān)依法行政的首要考量因素。某公司對約定的容積率由2.35調(diào)整為3.692又增加至4.616后的相關(guān)土地出讓金的補(bǔ)交問題，亦應(yīng)秉持誠信原則，實事求是地與長樂區(qū)政府及其工作部門進(jìn)行測算和協(xié)商，在彌補(bǔ)資金等實際損失與保持合理利潤的情況下，依法予以補(bǔ)交。雙方無法協(xié)商一致的，長樂區(qū)政府則應(yīng)及時作出行政決定或者《會議紀(jì)要》，載明其與相應(yīng)工作部門對相關(guān)問題的明確、具體、可執(zhí)行的意見，并依法送達(dá)某公司，而不能久拖不定、議而不決，更不得與工作部門之間相互推諉。某公司對行政決定不服的，可依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益。
裁判要旨
1.行政訴訟法第十二條、第七十二條所指法定職責(zé)，既包括法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)，也包括上級和本級規(guī)范性文件以及“三定方案”確定的職責(zé)，還包括行政機(jī)關(guān)本不具有的但基于行政機(jī)關(guān)的先行行為、行政允諾、行政協(xié)議而形成的職責(zé)。政府會議紀(jì)要議定事項具有法定效力，非依法定程序不得否定之。無論是行政機(jī)關(guān)還是相對人，均應(yīng)遵照執(zhí)行。會議紀(jì)要議定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)，亦因此而轉(zhuǎn)化為該行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。
2.市、縣人民政府如果在會議紀(jì)要中確定了其所屬工作部門的法定職責(zé)事項，屬于以承諾的方式，將監(jiān)督所屬工作部門依法履職轉(zhuǎn)化成為本政府依法應(yīng)當(dāng)履行的承諾、義務(wù)與職責(zé)。政府應(yīng)秉持誠實守信的原則，確保會議紀(jì)要的貫徹落實，監(jiān)督并督促相關(guān)工作部門依法、正確、全面履行會議紀(jì)要議定事項。
3.政府及相關(guān)工作部門應(yīng)當(dāng)依法兌現(xiàn)向行政相對人依法作出的政策承諾，地方以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，違反承諾導(dǎo)致相對人經(jīng)濟(jì)損失的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第72條
一審：福建省莆田市中級人民法院（2016）閩03行初33號行政判決（2016年8月15日）
二審：福建省高級人民法院（2016）閩行終695號行政判決（2017年2月28日）
再審：最高人民法院（2018）最高法行再205號行政判決（2018年12月29日）
