成都某商貿(mào)有限公司訴四川省成都市溫江區(qū)規(guī)劃和自然資源局行政征繳案-行政機(jī)關(guān)不得就同一爭(zhēng)議事項(xiàng)，作出與生效民事判決相沖突的行政決定
人民法院案例庫 入庫編號(hào)：2024-12-3-010-002
關(guān)鍵詞
行政/行政征繳/行民交叉/生效民事判決/同一爭(zhēng)議/行政決定
基本案情
2013年1月9日，成都市溫江區(qū)規(guī)劃和自然資源局（原四川省成都市溫江區(qū)國(guó)土局，以下簡(jiǎn)稱原溫江區(qū)國(guó)土局）作為出讓人，與受讓人馮某某、李某某簽訂案涉《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》及《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議》。后雙方因該合同的履行產(chǎn)生民事糾紛，原溫江區(qū)國(guó)土局訴至四川省成都市溫江區(qū)人民法院，要求成都某商貿(mào)公司承擔(dān)因逾期支付第二期土地出讓價(jià)款而產(chǎn)生的違約金1788183.36元及利息。四川省成都市溫江區(qū)人民法院經(jīng)審理后作出（2017）川0115民初1904號(hào)民事判決，駁回原溫江區(qū)國(guó)土局的訴訟請(qǐng)求，該判決已于2018年6月21日生效。
2018年11月5日，原溫江區(qū)國(guó)土資源局作出《成都市溫江區(qū)國(guó)土資源局關(guān)于加收土地出讓違約金的決定書》（溫國(guó)土資發(fā)〔2018〕366號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《366號(hào)決定書》），主要內(nèi)容為：根據(jù)《財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行關(guān)于印發(fā)〈國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法〉的通知》（財(cái)綜〔2006〕68號(hào)）第三十四條“對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)人不按土地出讓合同、劃撥用地批準(zhǔn)文件等規(guī)定及時(shí)足額繳納土地出讓收入的，應(yīng)當(dāng)按日加收違約金額1‰的違約金”之規(guī)定，應(yīng)加收你公司逾期繳納土地出讓價(jià)款違約金1788183.36元。按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)）規(guī)定：“土地出讓收入由財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收管理，可由國(guó)土資源管理部門負(fù)責(zé)具體征收”?，F(xiàn)我局決定加收你公司逾期繳納土地出讓價(jià)款違約金人民幣1788183.36元，你公司應(yīng)在收到本決定書之日起十日內(nèi)，將上述款項(xiàng)交至以下賬戶。成都某商貿(mào)公司不服，遂提起本案訴訟，請(qǐng)求：撤銷《366號(hào)決定書》。
四川省成都市郫都區(qū)人民法院于2019年7月10日作出(2019)川0124行初105號(hào)行政判決：撤銷成都市溫江區(qū)規(guī)劃和自然資源局于2018年11月5日作出的《366號(hào)決定書》。宣判后，成都市溫江區(qū)規(guī)劃和自然資源局提出上訴。四川省成都市中級(jí)人民法院于2019年10月30日作出（2019）川01行終1089號(hào)行政判決：駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為，本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)為原溫江區(qū)國(guó)土局作出《366號(hào)決定書》認(rèn)定違約金金額并決定追繳是否具有法律依據(jù)，在此前提下需要解決的核心問題有二：一是對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，如果受讓方違約，國(guó)土資源管理部門能否依據(jù)合同約定作出行政決定認(rèn)定違約金具體金額并決定追繳；二是本案中原溫江區(qū)國(guó)土局已經(jīng)提起民事訴訟主張違約金，并經(jīng)人民法院作出生效判決予以駁回，原溫江區(qū)國(guó)土局能否作出追繳違約金決定。（一）對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，如果受讓人違約，國(guó)土資源管理部門能否依據(jù)合同約定作出行政決定認(rèn)定違約金金額并決定追繳。上述問題可引申為在國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同引發(fā)爭(zhēng)議時(shí)，行政機(jī)關(guān)的爭(zhēng)議解決路徑選擇。對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)，司法實(shí)踐和學(xué)界歷經(jīng)了漫長(zhǎng)討論，實(shí)踐中存在不同作法，而對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的定性認(rèn)識(shí)不同，爭(zhēng)議解決路徑選擇不盡相同?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2005〕5號(hào)）確認(rèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同糾紛屬于民事案件的受案范圍；《民事案件案由規(guī)定》亦將“建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛”列為“合同糾紛”的下級(jí)案由予以明確，司法實(shí)踐中民事訴訟也已審理了大量國(guó)有土地使用權(quán)出讓糾紛。如認(rèn)定國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同為民事合同，對(duì)于民事合同引發(fā)的糾紛，作為平等主體的合同締約雙方，均應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同法的規(guī)定尋求救濟(jì)。合同法第一百二十八條規(guī)定了合同爭(zhēng)議的解決路徑“當(dāng)事人可以通過和解或者調(diào)解解決合同爭(zhēng)議。當(dāng)事人不愿和解、調(diào)解或者和解、調(diào)解不成的，可以根據(jù)仲裁協(xié)議向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁。涉外合同的當(dāng)事人可以根據(jù)仲裁協(xié)議向中國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)或者其他仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁。當(dāng)事人沒有訂立仲裁協(xié)議或者仲裁協(xié)議無效的，可以向人民法院起訴。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行發(fā)生法律效力的判決、仲裁裁決、調(diào)解書；拒不履行的，對(duì)方可以請(qǐng)求人民法院執(zhí)行”。對(duì)于因違約引發(fā)的民事合同糾紛，締約雙方均可以且僅可以遵循上述法定路徑尋求救濟(jì)。2015年實(shí)施的行政訴訟法明確將行政協(xié)議屬于行政訴訟的受案范圍；部分地方性規(guī)定亦認(rèn)定了國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同屬于行政協(xié)議，司法實(shí)踐中也有部分案例認(rèn)定國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同屬于行政協(xié)議，并經(jīng)由行政訴訟進(jìn)行了實(shí)體審理。如果認(rèn)定國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同為行政協(xié)議，行政協(xié)議基于其公益屬性，行政機(jī)關(guān)在訂立合同后仍應(yīng)享有在對(duì)方存在違法情形或違反合同情形時(shí)的制裁權(quán)。同時(shí)在我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法律制度下，行政機(jī)關(guān)不能作為行政訴訟的原告，在協(xié)議相對(duì)人違約時(shí)，行政機(jī)關(guān)無法按照合同法的規(guī)定尋求救濟(jì)。司法實(shí)踐中一些法院探索設(shè)置了行政協(xié)議非訴執(zhí)行程序，如果行政協(xié)議中約定了強(qiáng)制執(zhí)行條款，且該條款符合法律規(guī)定，內(nèi)容明確并具有可執(zhí)行內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)可依據(jù)該約定向法院申請(qǐng)非訴強(qiáng)制執(zhí)行；未約定強(qiáng)制執(zhí)行條款的，行政機(jī)關(guān)亦可通過作出書面決定，再將行政決定作為執(zhí)行名義向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。甚至基于行政優(yōu)益權(quán)，為防止特定情形下的公共利益損害，行政機(jī)關(guān)還享有一定的單方變更解除權(quán)或解除權(quán)。行政協(xié)議的違約問題屬于典型的行政協(xié)議履行過程中的爭(zhēng)議，行政訴訟法第七十八條第一款規(guī)定了原告針對(duì)行政機(jī)關(guān)未按照約定履行行政協(xié)議情形下，人民法院的判決形式。從公共利益保護(hù)的角度出發(fā)，對(duì)于行政協(xié)議中行政相對(duì)人違約責(zé)任的追究亦應(yīng)允許由行政機(jī)關(guān)作出決定，再通過行政非訴執(zhí)行的方式進(jìn)行救濟(jì)。如果行政相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)作出的決定，可通過提起行政訴訟的方式進(jìn)行救濟(jì)。需要明確的是，原溫江區(qū)國(guó)土局在本案中主張根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)）“土地出讓收入由財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收管理，可由國(guó)土資源管理部門負(fù)責(zé)具體征收”的規(guī)定，其具有直接作出征收違約金決定的法定職權(quán)。上述規(guī)定系從加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入征收管理，實(shí)行“收支兩條線”管理，從行政管理內(nèi)部對(duì)收支權(quán)限進(jìn)行的職責(zé)劃分，不能僅憑上述規(guī)定認(rèn)為可以簡(jiǎn)化法定的國(guó)有土地使用權(quán)出讓程序，土地出讓金的收取或違約責(zé)任糾紛仍須遵循法律規(guī)定的程序。如對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓，物權(quán)法第一百三十七條第二款規(guī)定“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競(jìng)價(jià)的方式出讓”；第一百三十八條第一款規(guī)定“采取招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等出讓方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)采取書面形式訂立建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同”；第二款規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同一般包括下列條款……（六）出讓金等費(fèi)用及其支付方式……”國(guó)有土地使用權(quán)出讓，收取土地出讓金仍應(yīng)當(dāng)遵循法律規(guī)定的程序，經(jīng)過招標(biāo)、拍賣的形式，訂立書面的國(guó)有土地出讓合同對(duì)標(biāo)的金額、付款方式進(jìn)行約定，而上述行政管理職責(zé)由國(guó)土資源管理部門來具體行使。同理，對(duì)于違約責(zé)任的追究也應(yīng)當(dāng)遵循法定的民事或行政救濟(jì)路徑。綜上，因?qū)?guó)有土地使用權(quán)出讓合同定性不同，對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的爭(zhēng)議解決路徑司法實(shí)踐中存在著民事、行政兩種迥異的救濟(jì)路徑。行政機(jī)關(guān)無論選擇哪一條救濟(jì)路徑，均應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定的程序。（二）本案中原溫江區(qū)國(guó)土局已經(jīng)提起民事訴訟主張違約金，并經(jīng)人民法院作出生效判決予以駁回，原溫江區(qū)國(guó)土局能否再作出行政決定追繳違約金原溫江區(qū)國(guó)土局已就本案違約金爭(zhēng)議選擇了民事訴訟的方式進(jìn)行救濟(jì)，人民法院作為了民事合同進(jìn)行受理，并已作出生效民事判決，為避免邏輯和后續(xù)救濟(jì)實(shí)現(xiàn)路徑的混亂，同時(shí)維護(hù)生效裁判的既判力，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定原溫江區(qū)國(guó)土局就同一標(biāo)的作出的《366號(hào)決定書》缺乏法律依據(jù)。首先，認(rèn)定涉案合同為民事合同符合合同訂立時(shí)的司法解釋的規(guī)定。最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》（法〔2004〕96號(hào)）第三部分規(guī)定了“實(shí)體從舊、程序從新”，對(duì)于合同性質(zhì)的判斷問題屬于實(shí)體認(rèn)定問題，應(yīng)當(dāng)適用涉案合同訂立時(shí)的規(guī)定。涉案合同訂立于2013年1月9日，修訂后的行政訴訟法實(shí)施之前，《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2005〕5號(hào)）明確規(guī)定對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同可以提起民事訴訟進(jìn)行救濟(jì)，故成都市溫江區(qū)人民法院受理原溫江區(qū)國(guó)土局針對(duì)違約提起的民事訴訟并無不當(dāng)。其次，在我國(guó)現(xiàn)行法律體系下認(rèn)定一份協(xié)議既屬于民事合同亦屬于行政協(xié)議將導(dǎo)致邏輯上的混亂。從訴訟制度上考慮，我國(guó)現(xiàn)有的行政訴訟和民事訴訟屬于不同性質(zhì)的訴訟制度，起訴、受理、審理、執(zhí)行均存在相應(yīng)的規(guī)定，如果跳躍適用不同的訴訟制度極易引發(fā)實(shí)踐操作上的混亂；從民事合同和行政協(xié)議的區(qū)分上，合同法第二條第一款界定的民事合同為“平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議”，原《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》定義的行政協(xié)議為“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”，二者在訂立目的、主體法定、訂立目標(biāo)、爭(zhēng)議解決尤其是主體地位上存在根本上的區(qū)別，由此相對(duì)應(yīng)的審理方式及裁判標(biāo)準(zhǔn)也存在很大的不同?；谏鲜鰞牲c(diǎn)理由，司法實(shí)踐不宜認(rèn)定一份協(xié)議既為民事合同又為行政協(xié)議。再次，從維護(hù)生效裁判既判力的角度，涉案爭(zhēng)議已經(jīng)民事審理，原溫江區(qū)國(guó)土局仍應(yīng)當(dāng)按照民事合同爭(zhēng)議解決路徑的指引進(jìn)行救濟(jì)。一般認(rèn)為，已經(jīng)生效的前訴裁判具有既判力，后訴不得作出與前訴相反的判斷。民事案件受理評(píng)判涉案標(biāo)的爭(zhēng)議前提在于已認(rèn)定涉案爭(zhēng)議為民事合同爭(zhēng)議，而本案認(rèn)定原溫江區(qū)國(guó)土局具有作出行政決定追繳違約金相應(yīng)職權(quán)的前提則為認(rèn)定涉案合同屬于行政協(xié)議，為避免不同裁判就同一協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)定出現(xiàn)沖突，本案中不應(yīng)再認(rèn)定涉案合同屬于行政協(xié)議。民事訴訟法對(duì)于生效民事判決規(guī)定了審判監(jiān)督的救濟(jì)程序，原溫江區(qū)國(guó)土局如不服民事判決，仍應(yīng)當(dāng)遵照民事訴訟法的規(guī)定進(jìn)行救濟(jì)?；谏鲜鋈c(diǎn)理由，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定在已經(jīng)民事訴訟作出生效裁判認(rèn)定的情形下，原溫江區(qū)國(guó)土局作出《366號(hào)決定書》缺乏法律依據(jù)。
綜上，對(duì)于一份協(xié)議的定性常常關(guān)乎后續(xù)爭(zhēng)議解決路徑的選擇，而對(duì)一份協(xié)議是屬于行政協(xié)議，還是屬于民事合同，在立法未予明確規(guī)定或相關(guān)規(guī)定不一致的情形下，司法實(shí)踐中常常難以判斷。從充分保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的角度，在相應(yīng)情形下，司法應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人的救濟(jì)路徑選擇權(quán)，確保當(dāng)事人的合法權(quán)益能夠依法及時(shí)獲得救濟(jì)。而為維護(hù)已生效裁判的既判力，同時(shí)避免邏輯和后續(xù)救濟(jì)實(shí)現(xiàn)路徑的混亂，在一方當(dāng)事人已經(jīng)選擇一種爭(zhēng)議解決路徑并已經(jīng)生效裁判評(píng)判的情況下，應(yīng)當(dāng)截?cái)喈?dāng)事人另一種爭(zhēng)議解決路徑的選擇權(quán)。據(jù)此，原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，審理程序合法。
裁判要旨
民事訴訟已就涉案合同爭(zhēng)議作出實(shí)體生效判決，合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)予以尊重并依法執(zhí)行。作為合同當(dāng)事人一方的行政機(jī)關(guān)再就同一爭(zhēng)議事項(xiàng)作出與生效民事判決相沖突的行政決定，應(yīng)當(dāng)依法予以撤銷。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第34條、第78條
《中華人民共和國(guó)民法典》第533條、第562條、第565條（本案適用的是1999年10月1日施行的《中華人民共和國(guó)合同法》第93條、第96條 ）
《中華人民共和國(guó)民法典》第347條、第348條（本案適用的是2007年10月1日施行的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第137條、第138條）
一審:四川省成都市郫都區(qū)人民法院(2019)川0124行初105號(hào)行政判決(2019年7月10日)
二審:四川省成都市中級(jí)人民法院(2019)川01行終1089號(hào)行政判決(2019年10月30日)
