某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)發(fā)展有限公司訴上海市嘉定區(qū)人民政府等不履行行政補(bǔ)償法定職責(zé)案-會(huì)議紀(jì)要構(gòu)成行政允諾時(shí)可以作為要求行政機(jī)關(guān)履行補(bǔ)償職責(zé)的依據(jù)
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2023-12-3-021-008
關(guān)鍵詞
行政/不履行法定職責(zé)/行政補(bǔ)償/行政允諾/會(huì)議紀(jì)要/可訴性
基本案情
原告某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)發(fā)展有限公司（以下簡(jiǎn)稱某公司）訴稱：上海市嘉定區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱嘉定區(qū)政府）作出《涉案公路改建涉及某商業(yè)廣場(chǎng)項(xiàng)目相關(guān)事宜處置專題會(huì)議紀(jì)要》，承諾對(duì)原告因涉案公路改建過(guò)程中的損失予以補(bǔ)償，且明確了補(bǔ)償范圍、確定了相關(guān)職能部門(mén)，有明確具體的履職內(nèi)容；該會(huì)議紀(jì)要內(nèi)容經(jīng)政府工作人員向原告口頭傳達(dá)，已經(jīng)外部化，是可訴的行政行為。故請(qǐng)求法院判決確認(rèn)嘉定區(qū)政府、上海市嘉定區(qū)建設(shè)和管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱嘉定建管委）、上海市嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)人民政府（以下簡(jiǎn)稱馬陸鎮(zhèn)政府）、上海市嘉定區(qū)土地儲(chǔ)備中心（以下簡(jiǎn)稱嘉定土儲(chǔ)中心）未履行涉案會(huì)議紀(jì)要確定職責(zé)的行為違法；責(zé)令四被告在一定期限內(nèi)履行涉案會(huì)議紀(jì)要確定的職責(zé)。
嘉定區(qū)政府、嘉定建管委、馬陸鎮(zhèn)政府、嘉定土儲(chǔ)中心辯稱：涉案會(huì)議紀(jì)要系內(nèi)部文件，不對(duì)外產(chǎn)生法律效力，不具有可訴性；涉案公路改建未涉及原告土地使用權(quán)，嘉定區(qū)政府對(duì)原告沒(méi)有法定補(bǔ)償義務(wù)；根據(jù)涉案會(huì)議紀(jì)要，在原告配合施工、雙方協(xié)商一致的情況下可對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，但原告兩個(gè)條件均未滿足，依據(jù)該會(huì)議紀(jì)要嘉定區(qū)政府亦無(wú)補(bǔ)償義務(wù)。請(qǐng)求駁回原告的起訴。
法院經(jīng)審理查明：2006年4月12日，嘉定區(qū)政府批復(fù)同意上海市嘉定區(qū)規(guī)劃管理局（以下簡(jiǎn)稱嘉定規(guī)劃局）關(guān)于某商業(yè)廣場(chǎng)修建性詳細(xì)規(guī)劃及建筑方案設(shè)計(jì)的請(qǐng)示，其中記載：涉案公路保留向西改道的可能性，將調(diào)整為城市道路，目前由于涉案公路調(diào)整要求不確定，仍然按照現(xiàn)有紅線（35米）綠線（10米）控制。2006年7月21日，嘉定規(guī)劃局向某公司作出《關(guān)于核發(fā)建造商業(yè)配套用房（某商業(yè)廣場(chǎng)）建設(shè)用地規(guī)劃許可證的通知》，該項(xiàng)目建設(shè)完成后，某商業(yè)廣場(chǎng)開(kāi)始營(yíng)業(yè)，某公司對(duì)商鋪進(jìn)行了出售和出租。
2014年7月29日，上海市規(guī)劃和自然資源局（以下簡(jiǎn)稱市規(guī)劃局）作出滬規(guī)土資許方[2014]***號(hào)《關(guān)于審定涉案公路改建工程<建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案>的決定》，確定“涉案公路甲段規(guī)劃紅線標(biāo)準(zhǔn)寬度為45m，涉案公路乙段規(guī)劃紅線標(biāo)準(zhǔn)寬度為40m”。
因涉案公路改建工程涉及某商業(yè)廣場(chǎng)原先使用的部分市政及綠化用地，嘉定區(qū)政府于2016年6月13日組織相關(guān)部門(mén)召開(kāi)專題會(huì)議，并形成涉案會(huì)議紀(jì)要，主要內(nèi)容為：涉案公路改建按照規(guī)劃紅線實(shí)施，沒(méi)有涉及某商業(yè)廣場(chǎng)項(xiàng)目出讓土地及房屋建筑。但項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)方某公司認(rèn)為涉案公路改建工程影響項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)等事宜，提出需要協(xié)調(diào)給予補(bǔ)償。鑒于某公司在改建過(guò)程中能夠給予配合，在糾紛事宜處理推進(jìn)中社會(huì)不穩(wěn)定因素可控，同時(shí)原定的涉案公路改線成為城市支路不能實(shí)現(xiàn)，而且涉案公路改建工程確實(shí)對(duì)某商業(yè)廣場(chǎng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)帶來(lái)了一些影響，因此會(huì)議原則同意對(duì)某公司有關(guān)訴求給予一定補(bǔ)償。對(duì)某公司的補(bǔ)償范圍為：一是涉案公路改建工程直接涉及某商業(yè)廣場(chǎng)項(xiàng)目設(shè)置的地坪、綠化等附屬設(shè)施補(bǔ)償；二是因?yàn)樯姘腹犯慕üこ搪访鏄?biāo)高抬升引起的某商業(yè)廣場(chǎng)項(xiàng)目出入口通道、排水系統(tǒng)調(diào)整改造補(bǔ)償；三是涉案公路改建工程涉及某商業(yè)廣場(chǎng)路段的施工期間，給予某公司一定的租金補(bǔ)貼。補(bǔ)償工作實(shí)施方式：一是由嘉定土儲(chǔ)中心負(fù)責(zé)落實(shí)專業(yè)第三方公司對(duì)補(bǔ)償范圍內(nèi)容進(jìn)行資金評(píng)估。二是由馬陸鎮(zhèn)政府牽頭，會(huì)同嘉定建管委、嘉定土儲(chǔ)中心依據(jù)第三方公司評(píng)估結(jié)果，與某公司進(jìn)行協(xié)商確定補(bǔ)償金額，同時(shí)某公司做出相關(guān)書(shū)面承諾。三是補(bǔ)償金額由嘉定土儲(chǔ)中心支付并列入涉案公路改建工程前期費(fèi)用，嘉定區(qū)財(cái)政局、嘉定區(qū)審計(jì)局做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)，具體由嘉定土儲(chǔ)中心會(huì)同馬陸鎮(zhèn)政府聯(lián)合專報(bào)嘉定區(qū)政府審定。
2016年11月1日，嘉定區(qū)政府決定對(duì)該路段采取保護(hù)性施工措施。2016年12月26日，上海市嘉定區(qū)人民政府信訪辦公室（以下簡(jiǎn)稱嘉定區(qū)信訪辦）就某商業(yè)廣場(chǎng)損失補(bǔ)償問(wèn)題組織某公司、某商業(yè)廣場(chǎng)業(yè)主代表及相關(guān)部門(mén)召開(kāi)專題會(huì)議，會(huì)上口頭向某公司宣讀了涉案會(huì)議紀(jì)要的內(nèi)容。嗣后，嘉定區(qū)政府、嘉定建管委、馬陸鎮(zhèn)政府及嘉定土儲(chǔ)中心未就涉案會(huì)議紀(jì)要確定的補(bǔ)償事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估，亦未對(duì)某公司作出任何補(bǔ)償。
2018年4月3日，某公司提起行政訴訟，要求判令市規(guī)劃局補(bǔ)償其因涉案公路改建造成的廣場(chǎng)場(chǎng)地、綠化、地下管線等設(shè)施設(shè)備損失、租金損失、廣場(chǎng)部分沿街物業(yè)價(jià)值貶損共計(jì)24,953.3256萬(wàn)元，上海市浦東新區(qū)人民法院裁定駁回了某公司的起訴。某公司不服，提起上訴。上海市第三中級(jí)人民法院作出（2019）滬03行終447號(hào)行政裁定，認(rèn)為市規(guī)劃局同意核發(fā)涉案公路改建工程建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)的決定對(duì)某公司的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，鑒于嘉定區(qū)政府以涉案會(huì)議紀(jì)要形式明確了具體負(fù)責(zé)協(xié)商補(bǔ)償?shù)闹黧w為馬陸鎮(zhèn)政府、嘉定建管委及嘉定土儲(chǔ)中心的事實(shí)，某公司以市規(guī)劃局為被告提出行政補(bǔ)償申請(qǐng)于法無(wú)據(jù)，遂裁定駁回上訴，維持原裁定。該案訴訟中，某公司取得了書(shū)面形式的涉案會(huì)議紀(jì)要。
2019年12月4日，某公司委托律師向嘉定區(qū)政府發(fā)出《律師函》，要求嘉定區(qū)政府及時(shí)責(zé)成有關(guān)工作部門(mén)執(zhí)行涉案會(huì)議紀(jì)要確定的行政職責(zé)，落實(shí)會(huì)議紀(jì)要內(nèi)容，確保某公司得到公平合理的補(bǔ)償。嘉定區(qū)政府收到《律師函》后未作回復(fù)。
上海市第二中級(jí)人民法院于2021年3月12日作出（2020）滬02行初99號(hào)行政判決：責(zé)令被告嘉定區(qū)政府依法履行涉案會(huì)議紀(jì)要所確定的對(duì)原告實(shí)施補(bǔ)償?shù)穆氊?zé)。宣判后，雙方當(dāng)事人均未提出上訴，判決已發(fā)生法律效力。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)如下：一、涉案會(huì)議紀(jì)要是否屬于行政訴訟受案范圍；二、涉案會(huì)議紀(jì)要議定的事項(xiàng)是否構(gòu)成四被告履行職責(zé)的依據(jù)；三、是否應(yīng)判令四被告履行涉案會(huì)議紀(jì)要確定的職責(zé)。
關(guān)于爭(zhēng)議焦點(diǎn)一：涉案會(huì)議紀(jì)要是否可訴，應(yīng)以其是否實(shí)際影響原告的權(quán)利義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)其是否外部化、是否引起行政法律關(guān)系的變動(dòng)，以及相關(guān)行政機(jī)關(guān)是否可直接依照實(shí)施進(jìn)行認(rèn)定。涉案會(huì)議紀(jì)要作出后，嘉定區(qū)信訪辦在組織原告召開(kāi)的專題會(huì)上已將會(huì)議紀(jì)要所確定的事項(xiàng)口頭告知原告，該行為不再是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部正在討論、尚不具備確定性的過(guò)程性行為或內(nèi)部行政行為，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為外部行政行為。在原告訴市規(guī)劃局的行政訴訟中，二審法院也正是基于嘉定區(qū)政府以會(huì)議紀(jì)要形式明確了具體負(fù)責(zé)協(xié)商補(bǔ)償主體的事實(shí)，裁定駁回了原告的起訴。涉案會(huì)議紀(jì)要明確同意對(duì)原告給予一定補(bǔ)償，并確定了補(bǔ)償范圍、計(jì)算補(bǔ)償數(shù)額的方法、具體實(shí)施補(bǔ)償工作的主體與步驟以及補(bǔ)償金額的列支方式，雖因未進(jìn)行評(píng)估而無(wú)具體補(bǔ)償金額，但并不意味著被告同意對(duì)原告予以補(bǔ)償?shù)囊馑急硎咎幱诓淮_定狀態(tài)，該會(huì)議紀(jì)要直接設(shè)定了原告取得行政補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，足以引起原告與四被告之間行政法律關(guān)系的變動(dòng)。相關(guān)工作部門(mén)按涉案會(huì)議紀(jì)要確定的工作程序即可直接實(shí)施對(duì)原告的補(bǔ)償工作，無(wú)須另行作出行政法律行為。故涉案會(huì)議紀(jì)要對(duì)原告這一特定對(duì)象的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，屬于行政訴訟的受案范圍。
關(guān)于爭(zhēng)議焦點(diǎn)二：涉案會(huì)議紀(jì)要議定的事項(xiàng)是否構(gòu)成四被告履行職責(zé)的依據(jù)。行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，既包括法律、法規(guī)及規(guī)章所規(guī)定的職責(zé)，也包括行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)限范圍內(nèi)基于行政允諾、行政協(xié)議等行為，為本機(jī)關(guān)及下屬部門(mén)自行設(shè)定的職責(zé)。會(huì)議紀(jì)要作為行政機(jī)關(guān)行政管理過(guò)程中的一種法定公文樣式，其內(nèi)容具有法定效力，如該會(huì)議紀(jì)要議定的事項(xiàng)符合行政允諾的特征，則能夠成為行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的依據(jù)。
首先，涉案公路改建工程對(duì)原告就某商業(yè)廣場(chǎng)項(xiàng)目所享有的信賴?yán)娈a(chǎn)生一定影響。原告依據(jù)嘉定區(qū)政府批準(zhǔn)同意的某商業(yè)廣場(chǎng)修建性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行施工建設(shè)，建成并投入經(jīng)營(yíng)后，原告因此而享有值得保護(hù)的信賴?yán)妗４撕笠蛏姘腹犯慕ㄍ貙?，?dǎo)致某商業(yè)廣場(chǎng)的出入口通道、排水系統(tǒng)以及地坪、綠化等附屬設(shè)施均受到一定影響，涉案會(huì)議紀(jì)要對(duì)涉案公路改建造成的原告損失范圍亦予以了確認(rèn)，故原告就其信賴?yán)娴膿p失享有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。
第二，涉案會(huì)議紀(jì)要議定的事項(xiàng)未超越嘉定區(qū)政府的權(quán)限范圍。根據(jù)我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條規(guī)定，嘉定區(qū)政府作為縣級(jí)地方人民政府，具有領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府工作，管理其行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)建設(shè)、財(cái)政等行政工作的法定職權(quán)。某商業(yè)廣場(chǎng)段的涉案公路改建工程位于嘉定區(qū)政府管轄區(qū)域，嘉定區(qū)政府針對(duì)該工程涉及原告的損失問(wèn)題，組織有關(guān)工作部門(mén)及下級(jí)政府召開(kāi)專題會(huì)議，對(duì)原告的補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償工作作出決議，安排部署其下屬工作部門(mén)具體實(shí)施補(bǔ)償工作，所形成的會(huì)議紀(jì)要未超越嘉定區(qū)政府的職權(quán)范圍。
第三，根據(jù)涉案會(huì)議紀(jì)要內(nèi)容，嘉定區(qū)政府決定給予原告一定補(bǔ)償系基于原告在涉案公路改建過(guò)程中能夠給予配合，且原定涉案公路改線成為城市支路不能實(shí)現(xiàn)，該工程確對(duì)某商業(yè)廣場(chǎng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)帶來(lái)一定影響，并未以原告履行一定義務(wù)作為補(bǔ)償?shù)那疤釛l件，嘉定區(qū)政府對(duì)原告實(shí)施補(bǔ)償具有單方性特征，構(gòu)成行政允諾，能夠作為四被告履行法定職責(zé)的依據(jù)。
關(guān)于爭(zhēng)議焦點(diǎn)三，是否應(yīng)判令四被告履行涉案會(huì)議紀(jì)要確定的職責(zé)。嘉定區(qū)政府自2016年12月直至本案訴訟期間，未積極主動(dòng)與原告進(jìn)行實(shí)質(zhì)性協(xié)商，并否認(rèn)會(huì)議紀(jì)要確定的補(bǔ)償職責(zé)，拒絕對(duì)原告實(shí)施補(bǔ)償，訴訟中又將未履行補(bǔ)償職責(zé)的原因歸于原告，怠于履行涉案會(huì)議紀(jì)要確定的職責(zé)，導(dǎo)致原告應(yīng)得的補(bǔ)償權(quán)益一直未能實(shí)現(xiàn)，造成了原告實(shí)際損失，對(duì)此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，故應(yīng)依據(jù)涉案會(huì)議紀(jì)要內(nèi)容履行補(bǔ)償職責(zé)。
至于履行職責(zé)的具體方式，因嘉定區(qū)政府系涉案會(huì)議紀(jì)要的制作主體，且作為地方人民政府具有協(xié)調(diào)和組織所屬相關(guān)職能部門(mén)實(shí)施行政補(bǔ)償工作、決定財(cái)政列支補(bǔ)償款項(xiàng)的職能，故對(duì)原告的補(bǔ)償工作應(yīng)由嘉定區(qū)政府組織實(shí)施。馬陸鎮(zhèn)政府、嘉定建管委及嘉定土儲(chǔ)中心應(yīng)在各自行政職責(zé)范圍內(nèi)，根據(jù)嘉定區(qū)政府的統(tǒng)一安排和部署，完成相關(guān)評(píng)估工作，依據(jù)評(píng)估結(jié)果與原告進(jìn)行協(xié)商、確定補(bǔ)償金額，對(duì)原告予以補(bǔ)償。如評(píng)估后經(jīng)協(xié)商仍無(wú)法與原告就補(bǔ)償金額達(dá)成一致意見(jiàn)，嘉定區(qū)政府則應(yīng)在合理期限內(nèi)及時(shí)就原告的補(bǔ)償事宜作出行政處理決定。同時(shí)，原告也應(yīng)積極配合相關(guān)部門(mén)的評(píng)估和協(xié)商工作，主動(dòng)提供涉及某商業(yè)廣場(chǎng)實(shí)際損失的相應(yīng)證據(jù)材料，以理性客觀的態(tài)度提出合理訴求，積極與被告方磋商，以利于雙方盡早達(dá)成協(xié)議。
裁判要旨
1.行政機(jī)關(guān)的會(huì)議紀(jì)要是否具有可訴性。行政機(jī)關(guān)的會(huì)議紀(jì)要是否具有可訴性應(yīng)以其議定事項(xiàng)是否對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響為判斷標(biāo)準(zhǔn)。若會(huì)議紀(jì)要已轉(zhuǎn)化為外部行政行為，并為行政相對(duì)人設(shè)定了權(quán)利義務(wù)，足以引起行政法律關(guān)系變動(dòng)的，則具有可訴性，屬于行政訴訟的受案范圍。
2.行政相對(duì)人能否起訴要求行政機(jī)關(guān)履行會(huì)議紀(jì)要。起訴要求行政機(jī)關(guān)履行會(huì)議紀(jì)要確認(rèn)的補(bǔ)償職責(zé)的，在確定涉案會(huì)議紀(jì)要具有可訴性的前提下，人民法院應(yīng)對(duì)議定事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。會(huì)議紀(jì)要議定的補(bǔ)償事項(xiàng)符合行政允諾的特征，且屬于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍，行政相對(duì)人又存在獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利基礎(chǔ)的，人民法院可以支持行政相對(duì)人的訴請(qǐng)。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第72條
《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第1條
一審：上海市第二中級(jí)人民法院（2020）滬02行初99號(hào)行政判決（2021年3月12日）
