某公司訴文昌市生態(tài)環(huán)境局、文昌市人民政府行政處罰及行政復(fù)議案-未批先建行政處罰的裁量與新舊環(huán)評法的適用
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-001-025
關(guān)鍵詞
行政/行政處罰/行政復(fù)議/環(huán)境保護(hù)/過罰相當(dāng)
基本案情
法院經(jīng)審理查明：彩虹大道寶陵河段項(xiàng)目是文昌市政府投資建設(shè)的市政道路工程，文昌市政府設(shè)立銅鼓嶺國際生態(tài)旅游區(qū)項(xiàng)目指揮部作為開發(fā)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，某公司為項(xiàng)目的建設(shè)業(yè)主單位。
2016年6月23日，某公司獲得案涉項(xiàng)目的《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》，同年7月13日獲得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，11月3日獲得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。2016年11月18日，文昌市發(fā)展和改革委員會作出《關(guān)于海南文昌銅鼓嶺國際生態(tài)旅游區(qū)市政工程——彩虹大道寶陵河段項(xiàng)目初步設(shè)計及概算的批復(fù)》，確定案涉項(xiàng)目道路總?cè)L3240米，概算總投資為34199.88萬元，由文昌市政府與某公司按土地成片開發(fā)協(xié)議規(guī)定籌資。2017年3月30日，某公司獲得案涉項(xiàng)目的《建筑工程施工許可證》，證載合同工期一欄標(biāo)注開工日期為2016年12月30日。
2017年10月13日，文昌市環(huán)境局對案涉項(xiàng)目進(jìn)行檢查，制作了現(xiàn)場照片，并與某公司員工陳某某制作了《現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄》。2017年10月17日，文昌市環(huán)境局對某公司員工李某制作了《詢問筆錄》。文昌市環(huán)境局調(diào)查后，認(rèn)為案涉項(xiàng)目的環(huán)境影響報告表未經(jīng)環(huán)保部門審批，某公司便開工建設(shè)，遂于2017年11月9日作出《責(zé)令改正違法行為決定書》，責(zé)令某公司停止案涉項(xiàng)目的建設(shè)，并于次日送達(dá)該決定書。2018年3月27日，文昌市環(huán)境局向某公司送達(dá)文環(huán)保罰告字〔2018〕11號《行政處罰事先（聽證）告知書》，告知某公司擬對其處以總投資額34199.88萬元的1%即341.9988萬元的罰款及某公司在收到告知書三日內(nèi)可申請舉行聽證。某公司于2018年3月29日提出聽證申請，文昌市環(huán)境局于2018年7月20日召開聽證會，某公司委托李某、徐某某參加了聽證會。文昌市環(huán)境局于2018年8月13日召開聽證會審會，同日作出文環(huán)保罰決字〔2018〕20號處罰決定書，認(rèn)定案涉項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)保部門審批，擅自開工建設(shè)，違反了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）第十九條、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（2016年7月2日修訂通過，自2016年9月1日起施行）第二十五條的規(guī)定，并根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第六十一條、《環(huán)境影響評價法》（2016）第三十一條第一款的規(guī)定，決定對某公司作出總投資額34199.88萬元的1%即341.9988萬元罰款的行政處罰。2018年8月14日，文昌市環(huán)境局向某公司送達(dá)了20號處罰決定。
2018年10月10日，某公司向文昌市政府提起行政復(fù)議。文昌市政府于2018年10月15日受理，并于2018年10月18日向某公司送達(dá)《行政復(fù)議受理通知書》，2018年10月29日向文昌市環(huán)境局送達(dá)《行政復(fù)議答復(fù)通知書》。文昌市政府于2018年12月7日召開案件討論會議，于2018年12月11日作出文府復(fù)決字〔2018〕36號行政復(fù)議決定書，認(rèn)為根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄》的規(guī)定，案涉項(xiàng)目屬于環(huán)境影響報告表類別，案涉項(xiàng)目未依法向環(huán)保部門報批環(huán)境影響報告表，便擅自開工建設(shè)，違反了《環(huán)境保護(hù)法》第十九條、《環(huán)境影響評價法》（2016）第二十五條的規(guī)定，文昌市環(huán)境局對某公司處以項(xiàng)目總投資額1%的罰款符合上述法律規(guī)定；某公司工作人員在調(diào)查時已明確案涉項(xiàng)目于2017年3月開始動工建設(shè)，《建筑工程施工許可證》上的開工日期亦為2016年12月30日，足以證明案涉工程的開工時間為2016年9月1日之后，某公司主張不能適用2016年修訂后的《環(huán)境影響評價法》作出處罰缺乏依據(jù)；文昌市環(huán)境局作出行政處罰的程序合法，故決定維持20號處罰決定。2018年12月14日，文昌市政府向某公司送達(dá)了36號復(fù)議決定。
銅鼓嶺指揮部于2019年4月30日出具《關(guān)于銅鼓嶺旅游區(qū)內(nèi)彩虹大道寶陵河段及山海天大道項(xiàng)目建設(shè)情況的說明》，載明：為保障龍樓鎮(zhèn)區(qū)道路通行，文昌銅鼓嶺國際生態(tài)旅游區(qū)內(nèi)彩虹大道寶陵河段及山海天大道項(xiàng)目提前開工建設(shè)，某公司自2015年9月起開展對兩條道路的土石方施工作業(yè)，兩條道路在2016年6月前完成路基墊層及級配碎石施工，具備基本通行條件。2016年9月20日，龍樓彩虹大道寶陵河段至山海天大道交界處路段已實(shí)現(xiàn)貫通。
海南省第一中級人民法院于2019年9月20日作出（2019）瓊96行初76號行政判決：1.撤銷海南省文昌市生態(tài)環(huán)境局作出的文環(huán)保罰決字〔2018〕20號行政處罰決定書；2.撤銷海南省文昌市人民政府作出的文府復(fù)決字〔2018〕36號行政復(fù)議決定書。
一審宣判后，文昌市政府不服，提起上訴，海南省高級人民法院于2020年5月6日作出（2020）瓊行終206號行政判決：1.撤銷海南省第一中級人民法院（2019）瓊96行初76號行政判決；2.駁回某公司的訴訟請求。
二審宣判后，某公司向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2021年9月26日作出（2021）最高法行再247號行政判決：1.撤銷海南省高級人民法院（2020）瓊行終206號行政判決和海南省第一中級人民法院（2019）瓊96行初76號行政判決；2.撤銷海南省文昌市人民政府文府復(fù)決字〔2018〕36號行政復(fù)議決定；3.撤銷海南省文昌市生態(tài)環(huán)境局文環(huán)保罰決字〔2018〕20號行政處罰決定；4.責(zé)令海南省文昌市生態(tài)環(huán)境局依法重新調(diào)查處理。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：
一、關(guān)于未批先建責(zé)任主體與處罰對象問題
《環(huán)境保護(hù)法》第六十一條規(guī)定：“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀?！薄督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（1998年11月29日施行）第九條第一款規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段報批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表；但是，鐵路、交通等建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門同意，可以在初步設(shè)計完成前報批環(huán)境影響報告書或者環(huán)境影響報告表。”《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（2017年10月1日施行）第九條第一款規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在開工建設(shè)前將環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表報有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批；建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)?！?/p>
現(xiàn)有證據(jù)證實(shí)，案涉項(xiàng)目較為特殊，建設(shè)參與主體多元。該項(xiàng)目系文昌市政府投資建設(shè)的市政道路工程，文昌市政府設(shè)立銅鼓嶺指揮部作為項(xiàng)目的開發(fā)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，某公司為項(xiàng)目的建設(shè)業(yè)主單位，龍樓鎮(zhèn)政府也承擔(dān)部分業(yè)主單位責(zé)任。本案中，文昌市環(huán)境局以某公司沒有依法辦理環(huán)境影響評價文件審批手續(xù)為由對其處罰，但事后文昌市環(huán)境局又對龍樓鎮(zhèn)政府報送的環(huán)境影響評價報告表作出批復(fù)。因此，某公司是否屬于《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)規(guī)定所指的“建設(shè)單位”，文昌市政府及其設(shè)立的銅鼓嶺指揮部、龍樓鎮(zhèn)政府以及某公司是否均屬有義務(wù)申請辦理環(huán)境影響評價文件審批手續(xù)的責(zé)任主體，存在相互沖突的證據(jù)。文昌市環(huán)境局將某公司作為未批先建的責(zé)任主體和處罰對象的事實(shí)不清，且未作出合理說明。
二、關(guān)于案涉項(xiàng)目違法開工建設(shè)時間問題
行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查。
銅鼓嶺指揮部出具的《情況說明》證實(shí)，某公司自2015年9月起開展案涉項(xiàng)目道路土石方施工作業(yè)，2016年6月前完成路基墊層及級配碎石施工，具備基本通行條件。上述證據(jù)與經(jīng)公證的當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)新聞報道能夠相互印證。文昌市環(huán)境局20號處罰決定與文昌市政府36號復(fù)議決定，未能全面、客觀、公正地調(diào)查收集有關(guān)證據(jù)，片面采信《詢問筆錄》和《建筑工程施工許可證》，錯誤將《建筑工程施工許可證》所載開工日期作為實(shí)際開工建設(shè)日期，違反調(diào)查取證規(guī)則，認(rèn)定事實(shí)明顯錯誤。
三、關(guān)于是否存在因上級機(jī)關(guān)原因而耽誤報批的問題
根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄》（2015年6月1日施行）第2條規(guī)定，案涉項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響評價報告書并報海南省生態(tài)環(huán)境廳審批。根據(jù)2017年9月1日實(shí)施的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄》附表第157項(xiàng)“等級公路”的相關(guān)規(guī)定，案涉項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響登記表并報文昌市環(huán)境局審批。可見，2017年9月1日前后相應(yīng)的審批機(jī)關(guān)與審批要求均發(fā)生變化。某公司陳述其主觀上并不存在違法故意，并稱其委托海南寰亞生態(tài)環(huán)境工程咨詢有限公司編制了《環(huán)境影響報告書》，還曾向海南省生態(tài)環(huán)境廳申報環(huán)評手續(xù)，海南省生態(tài)環(huán)境廳于2016年8月11日委托海南省環(huán)境科學(xué)研究院召開了技術(shù)評審會，文昌市環(huán)境局副局長也參加了評審會，但被告知環(huán)評文件分類和相應(yīng)的審批權(quán)限將調(diào)整，被要求在新規(guī)實(shí)施后再辦理相應(yīng)的報批手續(xù)。上述事實(shí)是否存在、是否構(gòu)成審批機(jī)關(guān)變更原因、是否屬于從輕或者減輕甚至免予處罰的情節(jié)，直接影響是否應(yīng)當(dāng)追究某公司違法責(zé)任及責(zé)任程度。文昌市環(huán)境局應(yīng)按照《行政處罰法》的規(guī)定對某公司提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核；事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)采納;不予采納的，也應(yīng)說明理由。
四、關(guān)于新舊《環(huán)境影響評價法》的適用問題
《環(huán)境影響評價法》（2002）第三十一條規(guī)定：“建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分?！薄董h(huán)境影響評價法》（2016）第三十一條規(guī)定：“建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設(shè)的，由縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀；對建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報告書、報告表未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，依照前款的規(guī)定處罰、處分?！备鶕?jù)案涉項(xiàng)目的總投資額，適用舊法處罰較輕，適用新法處罰較重。環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函〔2018〕31號）明確規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目于2016年9月1日后開工建設(shè)，或者2016年9月1日之前已經(jīng)開工建設(shè)且之后仍然進(jìn)行建設(shè)的，立案查處的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)適用新環(huán)境影響評價法第三十一條的規(guī)定進(jìn)行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評價法作出‘限期補(bǔ)辦手續(xù)’的行政命令”。由此可見，《環(huán)境影響評價法》（2016）修改前后的處罰內(nèi)容與處罰幅度存在明顯區(qū)別，法律適用結(jié)果差異巨大。
現(xiàn)有證據(jù)能夠證明在2016年6月前，案涉項(xiàng)目已經(jīng)開工建設(shè)并具備基本通行條件。本案應(yīng)適用修改前還是修改后的《環(huán)境影響評價法》，關(guān)鍵在于案涉項(xiàng)目是否屬于環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》中“2016年9月1日之前已經(jīng)開工建設(shè)且之后仍然進(jìn)行建設(shè)”的項(xiàng)目。因此，案涉項(xiàng)目2016年9月1日之前是否已經(jīng)開工建設(shè)并完成主體建設(shè)、之后是否仍然進(jìn)行建設(shè)以及與之前開工建設(shè)的關(guān)系，既影響新舊《環(huán)境影響評價法》的選擇適用問題，也可能影響行政處罰幅度裁量，必須予以查明。但文昌市環(huán)境局對新法實(shí)施前后違法建設(shè)完成情況未予調(diào)查認(rèn)定，并認(rèn)定案涉項(xiàng)目在2016年9月1日之后開工建設(shè)，事實(shí)認(rèn)定明顯錯誤。
五、關(guān)于行政處罰是否顯失公正的問題
《行政處罰法》第五條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法?！钡诙邨l規(guī)定：“當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰:（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；……（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。”“過罰相當(dāng)”原則要求，行使行政處罰自由裁量權(quán)，必須以事實(shí)為依據(jù)，處罰種類和幅度應(yīng)當(dāng)與當(dāng)事人違法過錯程度相適應(yīng)，與環(huán)境違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。案涉項(xiàng)目未取得環(huán)境影響評價審批即開工建設(shè)屬實(shí)，但文昌市環(huán)境局20號處罰決定未衡量事實(shí)原因、責(zé)任過錯、違法情節(jié)和危害程度等因素，作出的處罰及確定的處罰幅度，裁量依據(jù)不足。
綜上，20號處罰決定基本事實(shí)不清、主要證據(jù)不足，選擇適用法律及確定處罰幅度未依法說明理由，依法應(yīng)予撤銷。36號復(fù)議決定錯誤維持應(yīng)予撤銷的行政處罰決定，應(yīng)予撤銷。二審判決錯誤支持20號處罰決定和36號復(fù)議決定，應(yīng)予一并撤銷。一審判決雖然正確認(rèn)定開工建設(shè)時間，但未查清案涉項(xiàng)目新法實(shí)施后是否繼續(xù)建設(shè)與新法實(shí)施前后的工程量比例等事實(shí)，未參考環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》，也未說明不予適用該意見的原因與理由，簡單以開工建設(shè)日期即適用2016年修訂前《環(huán)境影響評價法》進(jìn)行裁判，構(gòu)成適用法律錯誤，亦應(yīng)一并撤銷。因案涉項(xiàng)目未批先建事實(shí)存在，文昌市環(huán)境局有權(quán)依法重新調(diào)查處理。在重新調(diào)查處理期間，應(yīng)按照行政處罰法第五十四條的規(guī)定，依法全面、客觀、公正地調(diào)查收集有關(guān)證據(jù)，準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)，包括環(huán)評申報主體、開工及竣工時間、環(huán)評手續(xù)申報流程、未批先建中的企業(yè)原因與政府原因、對環(huán)境的現(xiàn)實(shí)危害后果等，充分考慮違法情形和環(huán)境影響評價制度的設(shè)立目的，遵守法定程序，正確適用法律，并遵循“處罰和教育相結(jié)合”與“過罰相當(dāng)”原則，依法作出處理。
裁判要旨
過罰相當(dāng)原則要求，行使行政處罰自由裁量權(quán)，必須以事實(shí)為依據(jù)，處罰種類和幅度應(yīng)當(dāng)與當(dāng)事人違法過錯程度相適應(yīng)，與環(huán)境違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定，未衡量事實(shí)原因、責(zé)任過錯、違法情節(jié)和危害程度等因素，作出的處罰及確定的處罰幅度裁量依據(jù)不足，人民法院依法不予支持。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政處罰法》第5條、第54條
一審：海南省第一中級人民法院（2019）瓊96行初76號行政判決（2019年9月20日）
二審：海南省高級人民法院（2020）瓊行終206號行政判決（2020年5月6日）
再審：最高人民法院（2021）最高法行再247號行政判決（2021年9月26日）
