宋某某訴某區(qū)人民政府、某鎮(zhèn)人民政府行政補償案-集體土地安置補償職責主體的認定
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-019-003
關(guān)鍵詞
行政/行政補償/集體土地/安置補償/補償主體/裁判方式/裁判時機
基本案情
2003年3月10日，宋某某與某村村委會簽訂《承包合同》，承包某村黃渠東344.4畝土地。承包期限自2003年3月10日至2028年12月31日……2003年12月8日，某區(qū)林業(yè)局頒發(fā)的米林證字（2003）第032號林權(quán)證。2017年7月13日，烏魯木齊市某區(qū)某鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱某鎮(zhèn)政府）出具《關(guān)于解決西延干渠引水渠系配套工程征地問題的答復》載明：“臥龍崗村村民宋某某：西延干渠引水渠系配套工程項目于2015年9月開工，10月修到宋某某所承包的耕地段，由于該項目為自治區(qū)重點工程，工期較緊，經(jīng)鎮(zhèn)政府與宋某某協(xié)商，對于所征用的地會按照有關(guān)法律及條文規(guī)定進行合理補償……現(xiàn)鎮(zhèn)政府承諾會根據(jù)新國土資發(fā)〔2009〕131號文件、烏政辦〔2011〕272號文件、新計價房〔2011〕500號文件及某區(qū)征收管理辦公室對以上文件的解釋等相關(guān)規(guī)定，在15個工作日內(nèi)給出解決西延干渠引水渠系配套工程征地問題補償協(xié)議及相關(guān)說明，并以合法的方式將補償協(xié)議及現(xiàn)場認定書交給宋某某，希望宋某某能在5個工作日內(nèi)給予簽字認定。政府一定會按照所承諾的內(nèi)容給予補償?！彼文衬撤Q某鎮(zhèn)政府未與其達成補償協(xié)議，上述《答復》并未實際履行，故分別向烏魯木齊市某區(qū)人民政府（以下簡稱某區(qū)政府）及某鎮(zhèn)政府郵寄履行安置職責申請書，某區(qū)政府及某鎮(zhèn)政府均未答復，遂訴至法院，請求人民法院判令二被告履行補償安置職責。
庭審中某區(qū)政府、某區(qū)征收辦稱其均未發(fā)布征收補償方案，未發(fā)布過任何征收相關(guān)文件、對涉案項目沒有進行過征收。某鎮(zhèn)政府在庭審中自認，某鎮(zhèn)政府未與某村村委會簽訂過安置補償協(xié)議，也未作出具體征收補償方案，其對于宋某某的安置補償方案如下：“15.6萬元/畝中，3.6萬元/畝是土地補償費歸村集體，9萬元/畝是安置補償費只給家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任田村民，宋某某被征收土地屬于經(jīng)營承包地故沒有這9萬/畝的補償，3萬元/畝系對青苗及地上附著物按照實際種植情況補償，超過3萬/畝的部分需要專業(yè)技術(shù)評估?！薄霸摪仓醚a償方案系依據(jù)新國土資發(fā)〔2009〕131號文件、烏政辦〔2011〕272號文件、新國土資發(fā)〔2011〕19號文件、新計價房〔2011〕500號文件執(zhí)行。”宋某某不同意上述安置補償方案，故雙方至今未簽訂安置補償協(xié)議。某鎮(zhèn)政府提供某鎮(zhèn)國土資源所于2020年9月22日出具的《證明》載明：“經(jīng)我鎮(zhèn)國土所至某區(qū)國土分局現(xiàn)場調(diào)圖，此塊圖斑權(quán)屬單位為某鄉(xiāng)直屬，權(quán)屬性質(zhì)為國有土地，地類名稱為其他林地、其他草地、坑塘水面。四至界限：東鄰洪壩、南鄰東方村稻地交界、西鄰黃渠、北鄰李作光稻地交界?！蹦硡^(qū)政府認可該證明內(nèi)容，其陳述“涉案土地性質(zhì)自一九八幾年后屬于國有土地，行政區(qū)劃應(yīng)屬某鄉(xiāng)，但因歷史遺留問題，涉案土地一直由某鎮(zhèn)某村作為集體土地管理”。
新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市中級人民法院于2021年6月30日作出（2020）新01行初33號行政判決：責令烏魯木齊市某區(qū)某鎮(zhèn)人民政府于本判決發(fā)生法律效力之日起60日內(nèi)針對西延干渠引水渠系配套工程因占用宋某某林地、魚塘作出安置補償決定。宋某某提出上訴，新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院于2021年11月29日作出（2021）新行終84號行政判決：一、撤銷新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市中級人民法院（2020）新01行初33號行政判決；二、責令被上訴人某區(qū)人民政府于本判決生效之日起十五日內(nèi)向上訴人宋某某支付地上附著物、青苗補償費及利息損失966004.5元；三、駁回上訴人宋某某的其他訴訟請求。
裁判理由
法院生效裁判認為：
一、在集體土地征收過程中，縣級以上地方人民政府是法定的公告和組織實施主體。
集體土地經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準征收后，市、縣級人民政府及其土地管理部門具體負責實施征收與補償工作，應(yīng)當積極主動履行補償安置義務(wù)。本案中，某區(qū)政府為本案涉案土地的補償安置義務(wù)主體，委托某鎮(zhèn)政府實施具體安置補償工作，但不能因此認定某鎮(zhèn)政府據(jù)此取得了獨立實施補償安置的行政主體資格，亦不能因此免除某區(qū)政府法定的安置補償義務(wù)。某鎮(zhèn)政府在與被征收人達不成補償協(xié)議的情況下，某區(qū)政府應(yīng)當依法及時作出補償安置決定并履行補償安置職責，故某區(qū)政府系本案法定補償義務(wù)主體，原審認定某鎮(zhèn)政府為補償安置義務(wù)主體無法律依據(jù)。
二、本案應(yīng)當適用履行判決還是給付判決。
行政機關(guān)優(yōu)先判斷及處理權(quán)與司法機關(guān)監(jiān)督及救濟權(quán)的選擇，應(yīng)當從更有利于當事人權(quán)益保障的角度出發(fā)。如案件涉及大量技術(shù)性、政策性的問題，需要行政機關(guān)的知識、技能和經(jīng)驗來解決，對于專業(yè)性問題應(yīng)當尊重行政機關(guān)首次判斷權(quán)，行政處理有利于工作效率的提高，專業(yè)知識可更好地解決相對人之間的行政糾紛。如不涉專業(yè)性問題，且行政機關(guān)明顯怠于行使權(quán)力或履行義務(wù)引發(fā)訴訟，則應(yīng)充分結(jié)合案件實際情況，判斷爭議案件是否具備司法裁決的條件，行政權(quán)力運行的機制及可能產(chǎn)生的后果，從而準確選擇裁判類型，對于能夠確定具體金額的金錢給付類案件，應(yīng)當依照行政訴訟法及相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，作出具有具體給付內(nèi)容的實體判決，而非在行政機關(guān)已經(jīng)怠于履行的情況下，依然以行政機關(guān)優(yōu)先處理權(quán)為由，以履行判決替代給付判決。
本案各方當事人對于永久性占地補償36000元/畝、安置補償費9萬元/畝、青苗及地上附著物補償費3萬元/畝、魚池3萬元/畝的補償標準無異議，僅就被征收人應(yīng)當享有的補償項目及面積存有爭議。補償項目屬于法律適用問題，故在確定被征地面積后，進行簡單的數(shù)學計算即可確定補償數(shù)額，對涉案訴求的準確判斷，并不需要利用行政機關(guān)專業(yè)知識與經(jīng)驗的優(yōu)越性，即案件現(xiàn)有證據(jù)滿足直接進行裁判的條件。宋某某在本案訴訟前，多次要求某區(qū)政府履行補償義務(wù)，某區(qū)政府均未予以答復，本案在審理過程中，原審法院及二審法院多次組織調(diào)解，雙方均未達成一致意見，在調(diào)解過程中，某區(qū)政府已經(jīng)充分表達其對涉案事務(wù)的處理結(jié)果，可以預判行政機關(guān)的最終決定，與相對人訴求差距較大，要求其進一步進行行政處理不利于司法審查或當事人權(quán)益保障，易造成當事人陷入循環(huán)訴訟，浪費行政資源和司法資源，增加當事人訴累。
因此，基于宋某某訴訟請求為要求支付補償款的金錢給付類請求，且本案滿足直接進行司法判斷的條件，應(yīng)當適用給付類判決對補償數(shù)額直接進行裁判，更有利于保障當事人的合法權(quán)益。綜合全案證據(jù)，該院依法確認被征收土地面積為30.74畝，判決某區(qū)政府依法履行安置補償職責，向宋某某支付地上附著物及青苗補償費922200元，利息損失43804.5元，共計966004.5元。
裁判要旨
1.關(guān)于集體土地征收中補償安置職責的主體問題。法律法規(guī)規(guī)章沒有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府征收集體土地的法定職責，即便其有自認行為，也不能因其自認而具備獨立實施土地征收、承擔安置補償職責的資格，亦不能因此免除市、縣級人民政府法定的安置補償義務(wù)。故對鎮(zhèn)政府實施的集體土地征收行為應(yīng)當視為委托，鎮(zhèn)政府作為受托主體，可以與被征收人協(xié)商或達成征收補償協(xié)議，在與被征收人達不成補償協(xié)議的情況下，市、縣級人民政府應(yīng)當依法及時作出補償安置決定并履行補償安置職責。
2.關(guān)于履行安置補償職責之訴的裁判方式及裁判時機。履行法定職責之訴及給付之訴中，對于行政機關(guān)不需要先行處理又明顯怠于行使權(quán)力或履行義務(wù)，且能夠確定具體金額的金錢給付類案件，應(yīng)當依照行政訴訟法及相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，作出具有具體給付內(nèi)容的實體判決，更有利于及時實質(zhì)性解決行政爭議，保障當事人的合法權(quán)益。行政機關(guān)的態(tài)度可以成為選擇裁判方式的一個考量因素，行政機關(guān)明顯存在不履行或者拖延履行法定職責、拒絕給付的情形，直接判令其作出特定行政行為更有利于保障行政相對人的合法權(quán)益，實質(zhì)性化解行政爭議。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國土地管理法》第47條、第48條
《中華人民共和國行政訴訟法》第73條
《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第91條
一審：新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市中級人民法院（2020）新01行初33號行政判決（2021年6月30日）
二審：新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院（2021）新行終84號行政判決（2021年11月29日）
