某建設(shè)股份有限公司訴某省市場(chǎng)監(jiān)督管理局反壟斷行政處罰案-壟斷行政處罰的司法審查
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2023-13-3-027-001
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行政/反壟斷行政處罰/壟斷協(xié)議/上一年度銷(xiāo)售額/司法審查
基本案情
在某省市場(chǎng)監(jiān)督管理局與某建設(shè)股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)建設(shè)公司）反壟斷行政處罰案中，建設(shè)公司于2017年起在某省消防協(xié)會(huì)消防維保檢測(cè)行業(yè)分會(huì)組織下達(dá)成并實(shí)施消防安全檢測(cè)價(jià)格的橫向壟斷協(xié)議，該公司經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍有20余項(xiàng)，其2018年年度銷(xiāo)售額1億元，其中開(kāi)展消防安全檢測(cè)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)收入為93.9萬(wàn)元。某省市場(chǎng)監(jiān)督管理局于2019年9月對(duì)建設(shè)公司進(jìn)行壟斷立案調(diào)查，于2020年11月作出處罰決定，對(duì)建設(shè)公司處以2018年銷(xiāo)售額1億元1%的罰款即100萬(wàn)元。建設(shè)公司不服處罰決定，向海南省第一中級(jí)人民法院提起行政訴訟。
海南省第一中級(jí)人民法院認(rèn)為，某省市場(chǎng)監(jiān)督管理局以建設(shè)公司實(shí)施橫向壟斷協(xié)議所取得的銷(xiāo)售收入和正常業(yè)務(wù)中未實(shí)施價(jià)格壟斷行為所取得的銷(xiāo)售收入一并作為處罰基數(shù)來(lái)計(jì)算處罰金額，屬于對(duì)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（2007年頒布，以下簡(jiǎn)稱(chēng)反壟斷法）第四十六條第一款中“上一年度銷(xiāo)售額”的錯(cuò)誤理解。海南省第一中級(jí)人民法院于2021年5月31日作出（2021）瓊96行初48號(hào)行政判決：一、撤銷(xiāo)某省市場(chǎng)監(jiān)督管理局于2020年11月19日對(duì)建設(shè)公司作出的某市監(jiān)處[2020]38號(hào)《行政處罰決定書(shū)》；二、某省市場(chǎng)監(jiān)督管理局于該判決生效之日起60日內(nèi)對(duì)建設(shè)公司達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議的行為重新作出處理。某省市場(chǎng)監(jiān)督管理局不服，提出上訴。最高人民法院于2022年1月26日作出（2021）最高法知行終880號(hào)行政判決：一、撤銷(xiāo)海南省第一中級(jí)人民法院（2021）瓊96行初48號(hào)行政判決；二、駁回建設(shè)公司的訴訟請(qǐng)求。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：就本案爭(zhēng)議的反壟斷行政處罰的合法性與合理性而言，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查考量三個(gè)層面的問(wèn)題：第一，系爭(zhēng)反壟斷行政處罰是否在反壟斷法第四十六條針對(duì)達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議所規(guī)定的處罰幅度之內(nèi)，以確定行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)裁量具體罰款數(shù)額是否超出法定標(biāo)準(zhǔn)和范圍。第二，系爭(zhēng)反壟斷行政處罰是否具有足夠的威懾作用，以實(shí)現(xiàn)反壟斷法第一條確立的預(yù)防和制止壟斷行為等立法目的。第三，系爭(zhēng)反壟斷行政處罰是否符合《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)行政處罰法）第四條第二款及反壟斷法第四十九條的規(guī)定所體現(xiàn)的過(guò)罰相當(dāng)原則，以避免對(duì)輕微違法行為給予過(guò)重的處罰或者對(duì)特別嚴(yán)重的違法行為給予過(guò)輕的處罰。
根據(jù)反壟斷法第四十六條第一款的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定，達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議的，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，并處上一年度銷(xiāo)售額百分之一以上百分之十以下的罰款。首先，從文義解釋的角度看，該條款規(guī)定計(jì)算罰款基數(shù)時(shí)僅表述為“上一年度銷(xiāo)售額”而沒(méi)有作進(jìn)一步限定。對(duì)該“銷(xiāo)售額”的含義實(shí)踐中可能存在多種理解，包括：全部產(chǎn)品或者服務(wù)的銷(xiāo)售額、涉案產(chǎn)品或者服務(wù)的銷(xiāo)售額、中國(guó)境內(nèi)涉案產(chǎn)品或者服務(wù)銷(xiāo)售額、相關(guān)市場(chǎng)銷(xiāo)售額、全球銷(xiāo)售額等。在“上一年度銷(xiāo)售額”存在多種理解情況下，需要結(jié)合立法目的和一般法律適用原則探究其合理含義。其次，從法律目的解釋的角度看，反壟斷法的直接立法目的是預(yù)防和制止壟斷行為。鑒于壟斷行為的危害不僅限于其違法經(jīng)營(yíng)的范圍，還損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，壟斷行為通常對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的危害性較大，總體上對(duì)壟斷行為應(yīng)當(dāng)處以較為嚴(yán)厲的處罰，方能起到有效的威懾作用，否則難以實(shí)現(xiàn)反壟斷法預(yù)防和制止壟斷行為的立法目的，因此，將反壟斷法第四十六條第一款規(guī)定的“上一年度銷(xiāo)售額”原則上解釋為全部銷(xiāo)售額具有合理性。最后，從過(guò)罰相當(dāng)?shù)慕嵌瓤矗姓幜P法第四條第二款規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)；反壟斷法第四十九條規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)確定具體罰款數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮違法行為的性質(zhì)、程度和持續(xù)的時(shí)間等因素。據(jù)此，審查反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)確定的具體罰款數(shù)額是否合法適當(dāng)，需要結(jié)合個(gè)案具體情況，以有利于實(shí)現(xiàn)反壟斷法預(yù)防和制止壟斷行為的立法目的和確保個(gè)案處理結(jié)果公正為指引進(jìn)行綜合判斷。具體可以考慮如下因素：壟斷行為的危害性程度，如壟斷行為的性質(zhì)（橫向壟斷協(xié)議通常比縱向壟斷協(xié)議對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的危害性更大）、持續(xù)時(shí)間、所涉及的市場(chǎng)范圍、違法銷(xiāo)售額及對(duì)經(jīng)營(yíng)者全部業(yè)務(wù)的影響等；經(jīng)營(yíng)者的主觀(guān)惡意，如是否明知故犯、惡意違法；經(jīng)營(yíng)者在違法行為中所處的地位和作用，如是否屬于壟斷行為組織者或者主導(dǎo)者等；是否已經(jīng)并處沒(méi)收違法所得；經(jīng)營(yíng)者是否存在抗拒行政查處或者主動(dòng)停止違法行為的情節(jié)；等等。
就本案建設(shè)公司從事的涉案壟斷行為而言，某省市場(chǎng)監(jiān)督管理局已經(jīng)考慮了建設(shè)公司的壟斷違法經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售額情況，且原本應(yīng)當(dāng)根據(jù)其壟斷違法銷(xiāo)售情況計(jì)算其違法所得予以沒(méi)收，并同時(shí)處以罰款，但該局并沒(méi)有直接沒(méi)收違法所得，而是籠統(tǒng)按其2018年度銷(xiāo)售額100734213.88元百分之一處以罰款1007342.13元。某省市場(chǎng)監(jiān)督管理局作出該罰款處罰時(shí)，已經(jīng)考慮建設(shè)公司達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議的主觀(guān)意愿不強(qiáng)、部分檢測(cè)業(yè)務(wù)未嚴(yán)格按照壟斷協(xié)議執(zhí)行等較輕違法情節(jié)，但是建設(shè)公司壟斷業(yè)務(wù)一年的相關(guān)銷(xiāo)售額已達(dá)939218.43元，且該違法行為持續(xù)時(shí)間超過(guò)兩年。綜合考慮最終處罰數(shù)額應(yīng)當(dāng)包含沒(méi)收違法所得和罰款兩項(xiàng)處罰，并結(jié)合涉案壟斷行為的危害性及持續(xù)時(shí)間等因素，上述處罰結(jié)果在反壟斷行政處罰的法定幅度內(nèi)，符合反壟斷法預(yù)防和制止壟斷行為的立法目的，也并未明顯違反過(guò)罰相當(dāng)原則。一審法院在綜合考量被訴處罰決定的合法性與合理性方面有所欠妥，予以糾正。
裁判要旨
對(duì)于壟斷行政處罰的合法性與合理性的審查，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考量：該行政處罰是否在法律規(guī)定的處罰標(biāo)準(zhǔn)和范圍之內(nèi)；該行政處罰是否具有足夠的威懾作用，能夠?qū)崿F(xiàn)反壟斷法關(guān)于預(yù)防和制止壟斷行為的立法目的；該行政處罰是否符合過(guò)罰相當(dāng)原則。具體審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合壟斷行為的危害性程度、經(jīng)營(yíng)者的主觀(guān)惡意、經(jīng)營(yíng)者在違法行為中所處的地位和作用、是否已經(jīng)并處沒(méi)收違法所得、經(jīng)營(yíng)者是否存在抗拒行政查處或者主動(dòng)停止違法行為的情節(jié)等個(gè)案具體情況，以有利于實(shí)現(xiàn)反壟斷法預(yù)防和制止壟斷行為的立法目的和確保個(gè)案處理結(jié)果公正為指引，進(jìn)行綜合判斷。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第56條第1款（本案適用的是2008年施行的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第46條第1款）
一審：海南省第一中級(jí)人民法院（2021）瓊96行初48號(hào)行政判決（2021年5月31日）
二審：最高人民法院（2021）最高法知行終880號(hào)行政判決（2022年1月26日）
