劉某某訴貴州省桐梓縣人民政府行政賠償案-因土地征收程序違法引發(fā)的行政賠償標(biāo)準(zhǔn)確定問題
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-020-009
關(guān)鍵詞
行政/行政賠償/行政賠償標(biāo)準(zhǔn)/全面賠償
基本案情
本案系因桐梓縣人民政府對劉某某林權(quán)證項下“羊角老”林地實施土地征收程序違法而引發(fā)的行政賠償案件。劉某某系桐梓縣燎原鎮(zhèn)田壩村洗腳溪村民組村民，由于其2008年林改程序中頒發(fā)的林權(quán)證遺失，2017年8月15日，貴州省桐梓縣人民政府向其補發(fā)桐府林證字（2017）第17030046*號林權(quán)證，證上有林地“羊角老”一幅，面積26.06畝，四至為：東至劉某乾三尖角的土界；南至劉某緒順山的田；西至劉某余四墳田上段的林地；北至劉某余黃家凼凼的土。因X380桐梓縣鞍山至太平公路改擴建工程，遵義市發(fā)改委于2016年5月12日作出遵市發(fā)改基礎(chǔ)〔2016〕103號批復(fù)，同年8月4日，桐梓縣人民政府作出桐府征決字〔2016〕16號《關(guān)于對X380桐梓縣鞍山至太平公路改擴建工程建設(shè)項目規(guī)劃范圍內(nèi)的土地和房屋進行征收與補償?shù)臎Q定》（以下簡稱涉案征收補償決定）。上述“羊角老”林地在征收范圍內(nèi)，測繪公司測繪表顯示，“羊角老”有2697.03平方米（含兩塊，一塊為2627.73平方米，一塊為69.3平方米）林地涉及征收。2018年3月30日，貴州省遵義市中級人民法院作出（2018）黔03行初69號行政判決確認(rèn)桐梓縣人民政府征收上述林地的行為程序違法。2018年7月20日，劉某某向桐梓縣人民政府郵寄國家賠償申請書。2018年10月29日，劉某某認(rèn)為桐梓縣人民政府未在法定期限內(nèi)作出行政賠償決定，遂向該院提起行政賠償訴訟。
另查明，《X380桐梓縣鞍山至太平公路改擴建工程建設(shè)項目土地房屋征收補償安置方案》（以下簡稱涉案征收補償安置方案）明確燎原鎮(zhèn)林地補償標(biāo)準(zhǔn)為16700元每畝，征地社保統(tǒng)籌資金為12000元每畝。按照上述標(biāo)準(zhǔn)，劉某某被征林地補償標(biāo)準(zhǔn)為28700元每畝。桐梓縣人民政府下屬燎原鎮(zhèn)人民政府已在2017年1月9日、2018年7月16日分兩次向劉某某之子劉某松賬戶打款共計176597元，上述林地征收補償款就包含在其中。劉某某與其子劉某松未分家，劉某松當(dāng)庭承認(rèn)收到了燎原鎮(zhèn)人民政府分別在2017年1月9日、2018年7月16日分兩次所打款項共計176597元。
遵義市征地補償自2017年7月1日起執(zhí)行遵府函〔2017〕126號《市人民政府關(guān)于征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價調(diào)整的批復(fù)》所規(guī)定的新標(biāo)準(zhǔn)（以下簡稱2017年征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)）。根據(jù)上述批復(fù)，燎原鎮(zhèn)林地補償標(biāo)準(zhǔn)為24000元每畝，征地社保統(tǒng)籌資金為15000元每畝。按照上述標(biāo)準(zhǔn)，本案被征林地補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為39000元每畝。
貴州省遵義市中級人民法院于2018年12月6日作出（2018）黔03行賠初129號行政賠償判決：桐梓縣人民政府在該判決生效之日起二個月內(nèi)向劉某某支付賠償金17416元。
劉某某、桐梓縣人民政府均不服，提出上訴。貴州省高級人民法院于2019年12月13日作出（2019）黔行賠終121號行政賠償判決，駁回上訴，維持原判。
劉某某于2020年3月15日去世，其妻與子女周某某等四人向最高人民法院申請再審。最高人民法院于2022年6月29日作出（2022）最高法行賠再1號行政賠償判決，維持貴州省高級人民法院（2019）黔行賠終121號行政賠償判決。
裁判理由
法院生效判決認(rèn)為：本案審查重點為一、二審行政賠償判決中確定的賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)是否正當(dāng)。本案系因桐梓縣人民政府對劉某某林權(quán)證項下“羊角老”林地實施土地征收程序違法而引發(fā)的行政賠償案件?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第二十七條第二款規(guī)定，“違法征收征用土地、房屋，人民法院判決給予被征收人的行政賠償，不得少于被征收人依法應(yīng)當(dāng)獲得的安置補償權(quán)益。”本案征收土地已被用于相關(guān)項目建設(shè)，土地及地上附著物無法返還，基于填平補齊損害原則，應(yīng)參照土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)予以賠償，并確保被征收人因違法行政強制行為造成損失獲得的行政賠償，不低于行政機關(guān)合法征收給予被征收人的行政補償。
對于依法應(yīng)當(dāng)獲得的安置補償權(quán)益的確定，法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考量以下因素：已經(jīng)制定補償安置方案并實施的，參照已實施補償安置方案確定的補償標(biāo)準(zhǔn)計算賠償?shù)木唧w數(shù)額；綜合考量當(dāng)?shù)仄渌徽魇杖说难a償情況，全面考慮征收法律法規(guī)以及當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政策規(guī)定的貫徹實施情況，同一征收范圍內(nèi)的征收在同等情況下應(yīng)當(dāng)遵循相同的征收補償標(biāo)準(zhǔn)，以體現(xiàn)征收的公平公正；賠償應(yīng)體現(xiàn)對違法征收行為的懲戒，在未批先征的情形下，已經(jīng)制定補償安置方案并實施的，綜合考慮占地行為發(fā)生至征地批復(fù)作出期間原告不能用地的損失及征地批復(fù)作出至賠償款支付期間的利息損失等因素，酌情上浮賠償金額；同時，根據(jù)損益相抵原則，賠償和補償不應(yīng)重復(fù)，對于已經(jīng)通過補償方式獲得相應(yīng)救濟的，應(yīng)予扣除，不應(yīng)在賠償中重復(fù)支持。
（一）關(guān)于林地補償費和安置補助費適用標(biāo)準(zhǔn)問題
桐梓縣人民政府強制征收劉某某涉案林權(quán)證項下林地“羊角老”的行為已被人民法院生效判決確認(rèn)程序違法。依據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款及第四條第四項之規(guī)定，就涉案強制征收行為造成的損失，再審申請人周某某等四人有依法獲得國家賠償?shù)臋?quán)利。被征收“羊角老”涉案林地共兩塊，均處于涉案征收補償決定的征收范圍內(nèi)。桐梓縣人民政府于2016年8月4日作出涉案征收補償安置方案，是以遵義市人民政府2009年12月30日作出的遵府函〔2009〕245號《遵義市人民政府關(guān)于征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價的批復(fù)》作為補償標(biāo)準(zhǔn)適用依據(jù)，明確涉案地塊所在的桐梓縣燎原鎮(zhèn)的林地按統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，綜合補償標(biāo)準(zhǔn)為16700元每畝，另有社保資金標(biāo)準(zhǔn)12000元每畝。按照上述標(biāo)準(zhǔn)，劉某某被征林地補償標(biāo)準(zhǔn)為28700元每畝。桐梓縣人民政府下屬燎原鎮(zhèn)人民政府已將涉案林地征收補償款打款至劉某某之子劉某松賬戶。涉案征地行為發(fā)生時桐梓縣人民政府未依法取得省級人民政府的土地征收批復(fù)，且至今仍未獲得。2017年征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)明確，涉案地塊所在桐梓縣燎原鎮(zhèn)的林地按統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，綜合補償標(biāo)準(zhǔn)為24000元每畝，征地社保資金標(biāo)準(zhǔn)15000元每畝。2016年1月19日，桐梓縣人民政府印發(fā)的桐府議〔2016〕2號縣長辦公會議紀(jì)要，其中關(guān)于桐梓縣征地補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方案相關(guān)事宜明確：新標(biāo)準(zhǔn)低于現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)時，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；新標(biāo)準(zhǔn)高于現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)時，按新標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。從新標(biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)執(zhí)行之日起，必須將社保統(tǒng)籌資金統(tǒng)一上繳社保專戶統(tǒng)籌，不得兌現(xiàn)給被征地對象。
2017年征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)（綜合補償標(biāo)準(zhǔn)為24000元每畝，另有社保資金標(biāo)準(zhǔn)15000元每畝），較本案違法征收行為發(fā)生時適用的涉案征收補償安置方案標(biāo)準(zhǔn)（綜合補償標(biāo)準(zhǔn)為16700元每畝，另有社保資金標(biāo)準(zhǔn)12000元每畝）有所提高。但根據(jù)桐梓縣人民政府縣長辦公會議紀(jì)要的規(guī)定以及當(dāng)?shù)貓?zhí)行補償標(biāo)準(zhǔn)的實施情況看，2017年征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行后不再將社保統(tǒng)籌資金支付給被征地對象。對于社保統(tǒng)籌資金是否應(yīng)當(dāng)支付給被征收對象，并無法律法規(guī)的明確規(guī)定，實踐中各地做法不一致，考慮到本案的特殊情況，桐梓縣人民政府作出的政策調(diào)整不能認(rèn)定為違反法律規(guī)定，法院應(yīng)當(dāng)予以尊重。據(jù)此，桐梓縣人民政府已經(jīng)按照涉案補償方案標(biāo)準(zhǔn)含社保統(tǒng)籌資金（16700+12000=28700元每畝）全部支付給了再審申請人。如按2017年征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)，則只能支付再審申請人綜合補償24000元每畝，另15000元社保統(tǒng)籌資金不再支付給個人，反倒對再審申請人已獲得的補償利益有所減損。從這個角度說，符合桐梓縣人民政府“新標(biāo)準(zhǔn)低于現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)時，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”的要求和就高不就低合法補償?shù)脑瓌t。
另外，一審法院以涉案補償方案標(biāo)準(zhǔn)上浮15%計算賠償數(shù)額，其實際補償標(biāo)準(zhǔn)已達到33000元每畝，按照填平補齊損害原則看，客觀上已經(jīng)能夠彌補劉某某戶的實際損失。關(guān)于一、二審法院酌定上浮計算賠償數(shù)額的作法，一方面考慮到填平補齊被征收人的實際損害，最大程度保障被征收人的合法權(quán)益；另一方面也體現(xiàn)了對政府違法征收行為的一定懲戒；同時，同一征收范圍內(nèi)的征收在同等情況下應(yīng)當(dāng)遵循相同的征收補償標(biāo)準(zhǔn)，以體現(xiàn)征收的公平公正；此外，該部分判決賠償款項17416元，桐梓縣人民政府已經(jīng)在判決生效后實際支付給了再審申請人，雙方對此表示認(rèn)可。綜合考慮，一、二審法院這種處理方式相較于直接判決適用新補償標(biāo)準(zhǔn)的做法更為合理，因此，本案對于一、二審法院該處理方式予以認(rèn)可。
（二）關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)對涉案林地上林木予以賠償問題
根據(jù)《貴州省征收征用林地補償費用管理辦法》的規(guī)定，支付給林地權(quán)利人的補償費用應(yīng)包括林地補償費、林木補償費和安置補助費。本案中，桐梓縣人民政府已支付再審申請人涉案征收林地補償費和安置補助費，未支付林木補償費。對此，再審申請人認(rèn)為對其林地上林木應(yīng)當(dāng)予以賠償，林地被毀系桐梓縣人民政府違法行為所致，不能舉證具體棵樹，也是因政府強制行為所致；對政府公示情況并不知情。桐梓縣人民政府則認(rèn)為再審申請人的林地上林木多為灌木、雜草，不具備經(jīng)濟價值，不構(gòu)成涉案征收補償安置方案中零星果木補償標(biāo)準(zhǔn)予以補償?shù)那樾?；政府已?jīng)就征地林地面積附著物情況測繪登記并進行兩次公示，再審申請人并未提出異議。
法院認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第十一條規(guī)定，行政賠償訴訟中，原告應(yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)；因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。涉案征收補償安置方案附件2對零星果木補償標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。再審申請人稱應(yīng)按照涉案林地上的具體林木數(shù)量對其予以賠償，但其就涉案林地的林木狀況以及具體林木損失數(shù)額等并未提供合法有效證據(jù)予以證明。從本案桐梓縣人民政府提交的材料看，與本案相關(guān)的2627.73平方米的林地補償清冊《X380桐梓縣鞍山至太平公路改擴建工程建設(shè)項目燎原田壩段土地及附著物補償清冊（第六批）》中，附著物補償一欄沒有填寫數(shù)據(jù)，領(lǐng)款人處未簽字。該補償?shù)怯浲╄骺h人民政府進行公示后，再審申請人并未提出異議。因此，再審申請人關(guān)于按照涉案林地上具體林木數(shù)量對其予以賠償?shù)睦碛刹荒艹闪ⅲㄔ簩Υ瞬挥柚С帧?/p>
綜上所述，再審申請人周某某等四人因涉案違法征收行為導(dǎo)致的損害已經(jīng)獲得充分救濟，其提出的再審賠償請求沒有事實根據(jù)和法律依據(jù)。一、二審行政賠償判決認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，結(jié)合本案具體情況確定一定賠償數(shù)額并無不當(dāng)，依法應(yīng)予維持。
裁判要旨
1.《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第二十七條第二款規(guī)定，“違法征收征用土地、房屋，人民法院判決給予被征收人的行政賠償，不得少于被征收人依法應(yīng)當(dāng)獲得的安置補償權(quán)益。”征收土地已被用于相關(guān)項目建設(shè)，土地及地上附著物無法返還的情況下，基于填平補齊損害原則，應(yīng)參照土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)予以賠償，并確保被征收人因違法行政強制行為造成損失獲得的行政賠償，不低于行政機關(guān)合法征收給予被征收人的行政補償。
2.對于依法應(yīng)當(dāng)獲得的安置補償權(quán)益的確定，應(yīng)當(dāng)考量以下因素：已經(jīng)制定補償安置方案并實施的，參照已實施補償安置方案確定的補償標(biāo)準(zhǔn)計算賠償?shù)木唧w數(shù)額；綜合考量當(dāng)?shù)仄渌徽魇杖说难a償情況，全面考慮征收法律法規(guī)以及當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政策規(guī)定的貫徹實施情況，同一征收范圍內(nèi)的征收在同等情況下應(yīng)當(dāng)遵循相同的征收補償標(biāo)準(zhǔn)，以體現(xiàn)征收的公平公正；賠償應(yīng)體現(xiàn)對違法征收行為的懲戒，在未批先征的情形下，已經(jīng)制定補償安置方案并實施的，綜合考慮占地行為發(fā)生至征地批復(fù)作出期間原告不能用地的損失及征地批復(fù)作出至賠償款支付期間的利息損失等因素，酌情上浮賠償金額；同時，根據(jù)損益相抵原則，賠償和補償不應(yīng)重復(fù)，對于已經(jīng)通過補償方式獲得相應(yīng)救濟的，應(yīng)予扣除，不應(yīng)在賠償中重復(fù)支持。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第89條
《中華人民共和國國家賠償法》第2條、第4條
《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第11條、第27條
一審：貴州省遵義市中級人民法院（2018）黔03行賠初129號行政賠償判決（2018年12月6日）
二審：貴州省高級人民法院（2019）黔行賠終121號行政賠償判決（2019年12月13日）
再審：最高人民法院（2022）最高法行賠再1號行政賠償判決（2022年6月29日）
