黃某偉訴貴州省六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局行政處罰案-強制收繳銷毀行為的合法性審查標準
人民法院案例庫 入庫編號：2024-12-3-001-038
關(guān)鍵詞
行政/行政處罰/舉證責(zé)任/賠償數(shù)額/防疫
基本案情
2022年9月29日,貴州省六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局執(zhí)法人員在檢查中發(fā)現(xiàn)，位于該區(qū)雙水街道某一圈舍內(nèi)關(guān)有未佩戴檢疫標識，無檢疫證明的生豬9頭，該批生豬系黃某偉從該市水城區(qū)的黃某萬處收購。六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局因此以黃某偉涉嫌經(jīng)營依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫且不具備補檢條件的生豬為由，將該9頭生豬扣押；同日，該局向黃某偉送達水農(nóng)動監(jiān)（2022）30號《證據(jù)先行登記保存通知書》。2022年9月30日，六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對該案立案調(diào)查，并作出對該批生豬強制收繳銷毀處理的決定，于2022年10月01日委托六盤水市水城區(qū)中心屠宰場宰殺，并于2022年10月8日制作《先行登記保存物品處理通知書》，該文書于2022年11月29日送達黃某偉。黃某偉認為六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局違反《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國動物防疫法》等有關(guān)法律規(guī)定，其行政行為違法，依法提起行政訴訟，請求：1.判決確認六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局扣押黃某偉的生豬并宰殺銷售的行政行為違法；2.判決六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局賠償黃某偉的經(jīng)濟損失人民幣54675元（幣種下同）；3.判決六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負擔(dān)本案訴訟費用。
貴州省六盤水市鐘山區(qū)人民法院于2023年9月15日作出（2023）黔0201行初57號行政判決：一、確認六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局扣押原告黃成偉生豬并宰殺的行政行為違法；二、六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局于本判決生效之日起三十日內(nèi)賠償原告黃某偉經(jīng)濟損失40000元；三、駁回黃某偉的其他訴訟請求。六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局不服，提起上訴。貴州省六盤水市中級人民法院于2023年12月24日作出（2023）黔02行終138號行政判決：駁回上訴，維持原判。
裁判理由
本案的爭議焦點為：六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局扣押黃某偉的生豬并宰殺銷售的行政行為是否違法。
首先，動物防疫法第二十九條第一款規(guī)定：“禁止屠宰、經(jīng)營、運輸下列動物和生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸下列動物產(chǎn)品：（一）封鎖疫區(qū)內(nèi)與所發(fā)生動物疫病有關(guān)的；（二）疫區(qū)內(nèi)易感染的；（三）依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格的；（四）染疫或者疑似染疫的；（五）病死或者死因不明的；（六）其他不符合國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門有關(guān)動物防疫規(guī)定的?！钡诰攀邨l第一款規(guī)定：“違反本法第二十九條規(guī)定，屠宰、經(jīng)營、運輸動物或者生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸動物產(chǎn)品的，由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令改正、采取補救措施，沒收違法所得、動物和動物產(chǎn)品，并處同類檢疫合格動物、動物產(chǎn)品貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款；同類檢疫合格動物、動物產(chǎn)品貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十五萬元以下罰款；其中依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未檢疫的，依照本法第一百條的規(guī)定處罰。”《貴州省動物防疫條例》第二十一條規(guī)定：“屠宰、出售、運輸動物以及出售、運輸動物產(chǎn)品前，貨主應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向所在地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)或者其派駐機構(gòu)申報檢疫?！钡诙l規(guī)定：“屠宰、經(jīng)營、運輸?shù)膭游?，以及用于科研、教學(xué)、藥用、展示、演出和比賽等非食用性利用的動物，應(yīng)當(dāng)附有檢疫證明；經(jīng)營、運輸?shù)膭游锂a(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)附有檢疫證明和檢疫標志?！北景钢校S某偉從事生豬收購經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)依照上述規(guī)定對其經(jīng)營運輸?shù)纳i申報檢疫，經(jīng)檢疫合格后附檢疫標志，案涉生豬未依法進行檢疫，水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作為衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)有權(quán)對其進行處理。
其次，動物防疫法第七十六條第一款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)，可以采取下列措施，有關(guān)單位和個人不得拒絕或者阻礙：（一）對動物、動物產(chǎn)品按照規(guī)定采樣、留驗、抽檢；（二）對染疫或者疑似染疫的動物、動物產(chǎn)品及相關(guān)物品進行隔離、查封、扣押和處理；（三）對依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動物和動物產(chǎn)品，具備補檢條件的實施補檢，不具備補檢條件的予以收繳銷毀；（四）查驗檢疫證明、檢疫標志和畜禽標識；（五）進入有關(guān)場所調(diào)查取證，查閱、復(fù)制與動物防疫有關(guān)的資料。”《動物檢疫管理辦法》（2019修正）第四十條規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動物，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依照本條第二款規(guī)定補檢，并依照《中華人民共和國動物防疫法》處理處罰。符合下列條件的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)出具《動物檢疫合格證明》；不符合的，按照農(nóng)業(yè)部有關(guān)規(guī)定進行處理。（一）畜禽標識符合農(nóng)業(yè)部規(guī)定；（二）臨床檢查健康；（三）農(nóng)業(yè)部規(guī)定需要進行實驗室疫病檢測的，檢測結(jié)果符合要求?！币勒丈鲜鲆?guī)定，衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對動物或動物產(chǎn)品實施扣押并收繳銷毀的前提條件為該動物產(chǎn)品染疫或者疑似染疫以及應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫且不具備補檢條件。本案中，水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局僅以案涉生豬無畜禽標識為由進行扣押，且未經(jīng)有權(quán)機構(gòu)認定即以案涉生豬屬于疑似染疫、不具備補檢條件為由予以銷毀，屬認定事實不清，依據(jù)不足。
再次，水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對案涉生豬進行處罰予以收繳銷毀的主要理由為無畜禽標識系明顯不當(dāng)?！顿F州省動物防疫條例》第二十三條規(guī)定“禁止屠宰、經(jīng)營、運輸應(yīng)當(dāng)加持而未加施畜禽標識的動物。”第三十五條規(guī)定：“違反本條例第二十三條規(guī)定的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令改正，可處以200元以上2000元以下罰款。”本案中，黃某偉運輸未加施畜禽標識的生豬被水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局予以查處，水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局應(yīng)當(dāng)依照該規(guī)定對其進行處罰。但水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在無證據(jù)證實案涉生豬屬于動物防疫法以及《動物檢疫管理辦法》規(guī)定的染疫或者疑似染疫以及應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫且不具備補檢條件的情形下，將案涉生豬予以收繳銷毀，屬定事實不清、適用法律錯誤。
最后，《規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)辦法》第四條規(guī)定：“行使行政處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，遵循法定程序，保障行政相對人的合法權(quán)益?！钡谖鍡l規(guī)定：“行使行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾，所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)?！苯Y(jié)合本案具體情況，水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對黃某偉進行處罰的主要依據(jù)系《動物檢疫管理辦法》（2019修正），該辦法已于2022年進行修訂，且于2022年9月7日公布，其修訂的內(nèi)容之一是完善了動物、動物產(chǎn)品補檢條件和措施，明確了補檢合格標準和補檢范圍。本案查處時間為2022年9月29日，雖未到該辦法修訂后的實施時間12月1日，但本案涉及到已修訂的執(zhí)法內(nèi)容，即動物補檢條件和措施。在前后法規(guī)定不一致的情況下，行政機關(guān)在行使行政處罰權(quán)過程中應(yīng)秉持謙抑性的執(zhí)法態(tài)度，出于維護行政相對人角度出發(fā)，審慎行使行政處罰權(quán)。
本案審理過程中，水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局未提供證據(jù)證實在其行政管轄區(qū)域內(nèi)按照《畜禽標識和養(yǎng)殖檔案管理辦法》的規(guī)定，對全部畜禽均已強制加施畜禽標識；從水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局一審提供的證據(jù)中，尚不能證實案涉生豬來自于疫區(qū)，也無依據(jù)表明案涉生豬已染病，水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局以案涉生豬染疫或者疑似染疫以及應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫且不具備補檢條件為由予以收繳銷毀亦明顯不當(dāng)，法院判決確認該收繳銷毀行為違法并對黃某偉進行賠償亦無不當(dāng)。
裁判結(jié)果
貴州省六盤水市鐘山區(qū)人民法院于2023年9月15日作出（2023）黔0201行初57號行政判決：一、確認六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局扣押原告黃成偉生豬并宰殺的行政行為違法；二、六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局于本判決生效之日起三十日內(nèi)賠償原告黃某偉經(jīng)濟損失40000元；三、駁回黃某偉的其他訴訟請求。六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局不服，提起上訴。貴州省六盤水市中級人民法院于2023年12月24日作出（2023）黔02行終138號行政判決：駁回上訴，維持原判。
裁判要旨
1.衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)有權(quán)對違反動物防疫法規(guī)的行為進行查處，但對未經(jīng)檢疫的動物，應(yīng)當(dāng)嚴格遵循法定程序，在證據(jù)確實充分表明動物染疫、疑似染疫或不具備補檢條件下，才能采取收繳銷毀等對行政相對人權(quán)益剝奪較為嚴厲的行政措施。行政相對人以衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在證據(jù)不充分時采取明顯違反比例原則、嚴重剝奪相對人權(quán)利措施違法為由，提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)予以受理。
2.在行政執(zhí)法中，如果有權(quán)機關(guān)已經(jīng)對法律行政法規(guī)及規(guī)章進行修訂，但是新修訂的法律尚未實施，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)立足于立法目的，采取謹慎態(tài)度，尤其是修訂后的法律行政法規(guī)及規(guī)章有利于行政相對人時，更應(yīng)體現(xiàn)法律的謙抑性和公平性原則，根據(jù)從舊兼從輕原則，合理選擇執(zhí)法依據(jù)，確保執(zhí)法行為的正當(dāng)性和合理性。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第89條
《中華人民共和國動物防疫法》第29條、第76條、第97條
《動物檢疫管理辦法》（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部令2022年第7號）第43條（本案適用的是2019修正的《動物檢疫管理辦法》第40條）
《規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)辦法》（2022年1月7日施行）第4條、第5條
一審：貴州省六盤水市鐘山區(qū)人民法院（2023）黔0201行初57號行政判決（2023年9月15日）
二審：貴州省六盤水市中級人民法院（2023）黔02行終138號行政判決（2023年12月24日）
