某開(kāi)發(fā)部訴上海市閔行區(qū)人民政府不履行行政補(bǔ)償法定職責(zé)案-市、縣級(jí)政府或其指定的土地部門(mén)的補(bǔ)償安置義務(wù)
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2023-12-3-021-004
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行政訴訟/不履行法定職責(zé)/行政補(bǔ)償法定職責(zé)/起訴條件/補(bǔ)償義務(wù)主體
基本案情
法院經(jīng)審理查明：2017年1月27日，某開(kāi)發(fā)部向上海市第一中級(jí)人民法院提起行政訴訟稱：某開(kāi)發(fā)部于2000年與上海市閔行區(qū)塘灣村委會(huì)、上海申某實(shí)業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱申某公司）簽訂《房地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》，由某開(kāi)發(fā)部有償取得上海市蓮花南路*號(hào)兩塊集體建設(shè)用地使用權(quán)，以及地上房屋等所有權(quán)。之后，上海市閔行區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱閔行區(qū)政府）作出滬閔府征告〔2011〕第73號(hào)《征收土地方案公告》，征收包括上述集體建設(shè)用地在內(nèi)的上海市吳涇鎮(zhèn)蓮花路西南潮浜南地塊集體土地。因案涉地上房屋等建筑物于2013年5月被非法征收拆除未得到合理補(bǔ)償，某開(kāi)發(fā)部于2016年7月24日向閔行區(qū)政府申請(qǐng)履行土地房屋征收補(bǔ)償法定職責(zé)，閔行區(qū)政府未予答復(fù)。請(qǐng)求判令閔行區(qū)政府依法履行案涉土地房屋征收補(bǔ)償法定職責(zé)；采取補(bǔ)救措施，對(duì)上海市蓮花南路*號(hào)兩處建設(shè)用地上由某開(kāi)發(fā)部經(jīng)合同轉(zhuǎn)讓并獨(dú)資建造的房屋、水泥場(chǎng)地等依法給予征收補(bǔ)償。
上海市第一中級(jí)人民法院于2017年3月16日作出（2017）滬01行初61號(hào)行政裁定，對(duì)某開(kāi)發(fā)部的起訴不予立案。
一審宣判后，某開(kāi)發(fā)部不服提起上訴，上海市高級(jí)人民法院于2017年7月7日作出（2017）滬行終177號(hào)行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。
二審宣判后，某開(kāi)發(fā)部向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彛罡呷嗣穹ㄔ河?018年12月19日作出（2018）最高法行再124號(hào)行政裁定：1.撤銷上海市高級(jí)人民法院（2017）滬行終177號(hào)行政裁定，撤銷上海市第一中級(jí)人民法院（2017）滬01行初61號(hào)行政裁定；2.指令上海市第一中級(jí)人民法院受理本案。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：現(xiàn)行集體土地征收制度的本質(zhì)是國(guó)家基于公共利益需要實(shí)施征收，并由國(guó)家依法給予公平合理補(bǔ)償?shù)闹贫?，市、縣人民政府是代表國(guó)家負(fù)責(zé)具體征收與補(bǔ)償?shù)姆ǘㄐ姓黧w。職權(quán)之所在，即義務(wù)之所在，也即責(zé)任之所在。市、縣人民政府有權(quán)代表國(guó)家組織實(shí)施征收，也負(fù)有確保被征收人通過(guò)簽訂協(xié)議或者以補(bǔ)償決定等方式取得公平補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。市、縣人民政府可以結(jié)合實(shí)際需要，要求土地管理部門(mén)具體組織實(shí)施本行政區(qū)域的土地房屋征收補(bǔ)償工作，或者委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)（縣）征地事務(wù)機(jī)構(gòu)等主體從事具體的補(bǔ)償安置事宜，但市、縣人民政府不因此即免除法定補(bǔ)償安置義務(wù)，在被征收人未簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議的情況下，市、縣人民政府或其指定的土地管理部門(mén)依法應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式作出補(bǔ)償安置決定，履行補(bǔ)償安置義務(wù)。否則，被征收人可以依法請(qǐng)求市、縣人民政府或其指定的土地管理部門(mén)依法履行補(bǔ)償安置職責(zé)，要求依法作出包含補(bǔ)償安置內(nèi)容的補(bǔ)償安置等決定。
本案中，某開(kāi)發(fā)部與塘灣村委會(huì)于2000年4月簽訂協(xié)議，由某開(kāi)發(fā)部自塘灣村委會(huì)處受讓1.32畝集體建設(shè)用地使用權(quán)、兩幢樓房及附屬設(shè)施等地上建筑物產(chǎn)權(quán)，并約定由塘灣村委會(huì)負(fù)責(zé)辦理房地產(chǎn)權(quán)過(guò)戶手續(xù)。某開(kāi)發(fā)部與塘灣村委會(huì)、申某公司還分別于2002年、2004年、2005年簽訂相關(guān)協(xié)議，就增加的集體土地使用權(quán)及相關(guān)費(fèi)用作出約定，還約定塘灣村委會(huì)及申某公司均認(rèn)可某開(kāi)發(fā)部擁有對(duì)涉案房屋和土地相當(dāng)于產(chǎn)權(quán)證書(shū)的相應(yīng)物權(quán)。結(jié)合原上海縣人民政府于1990年12月27日核發(fā)的《上?？h土地使用權(quán)申請(qǐng)登記表》，案涉協(xié)議轉(zhuǎn)讓的是塘灣村委會(huì)所屬的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上已經(jīng)建成的房屋而非宅基地和耕地，不違反《中華人民共和國(guó)土地管理法》禁止性規(guī)定。有關(guān)行政主體對(duì)申某公司未經(jīng)批準(zhǔn)建造上海某閥門(mén)廠而予行政處罰決定并批準(zhǔn)補(bǔ)辦土地使用手續(xù)及核發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)等，表明協(xié)議主體對(duì)所涉土地已經(jīng)依法取得建設(shè)用地使用權(quán)，而現(xiàn)行法律法規(guī)并不禁止特定情形下集體建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。
塘灣村委會(huì)在案涉協(xié)議中均認(rèn)可某開(kāi)發(fā)部擁有對(duì)涉案房屋和土地的全部權(quán)利，且約定如遇拆遷由塘灣村委會(huì)負(fù)責(zé)某開(kāi)發(fā)部依法應(yīng)取得的全部的政策性補(bǔ)償安置費(fèi)用。某開(kāi)發(fā)部未依約取得案涉集體建設(shè)用地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證，主要系塘灣村委會(huì)未依法及時(shí)履約所致。因長(zhǎng)期以來(lái)案涉不動(dòng)產(chǎn)均由某開(kāi)發(fā)部占有、使用、收益及經(jīng)許可自建部分房屋，某開(kāi)發(fā)部是適格的被征收人和補(bǔ)償安置相對(duì)人，而塘灣村委會(huì)、申某公司、吳涇鎮(zhèn)規(guī)劃辦等相繼與某開(kāi)發(fā)部協(xié)商案涉補(bǔ)償安置事宜。某開(kāi)發(fā)部有權(quán)主張其依法應(yīng)當(dāng)獲得的補(bǔ)償安置權(quán)益，而閔行區(qū)政府作為案涉征收實(shí)施主體，依法也負(fù)有相應(yīng)補(bǔ)償安置義務(wù)。因某開(kāi)發(fā)部先后提起過(guò)多起民事和行政訴訟，而其補(bǔ)償安置爭(zhēng)議問(wèn)題仍未有效解決。且即便某開(kāi)發(fā)部通過(guò)民事訴訟解決與塘灣村委會(huì)、申某公司之間的返還補(bǔ)償安置款糾紛，某開(kāi)發(fā)部所實(shí)際獲得的補(bǔ)償，仍將受限于塘灣村委會(huì)、申某公司因無(wú)權(quán)處分簽訂的案涉補(bǔ)償協(xié)議所確定的補(bǔ)償，而仍無(wú)法直接、一次性解決案涉補(bǔ)償安置糾紛，無(wú)法有效保障某開(kāi)發(fā)部合法權(quán)益，無(wú)法充分體現(xiàn)公平合理補(bǔ)償原則。因案涉房屋已經(jīng)被實(shí)際拆除而閔行區(qū)政府并未依法對(duì)再審申請(qǐng)人作出任何補(bǔ)償，此前提下，再審申請(qǐng)人依法既可以提起行政強(qiáng)制附帶行政賠償訴訟，也可以提起請(qǐng)求履行補(bǔ)償安置法定職責(zé)訴訟，本案再審申請(qǐng)人起訴請(qǐng)求閔行區(qū)政府履行征收補(bǔ)償法定職責(zé)，再審申請(qǐng)人對(duì)起訴權(quán)利、起訴對(duì)象、訴訟類型所進(jìn)行的選擇，人民法院應(yīng)予尊重。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第一款第六項(xiàng)規(guī)定，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的，公民、法人或者其他組織可以提起行政訴訟；第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟；第二十六條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；第五十一條第一款規(guī)定，人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。本案某開(kāi)發(fā)部提供的相應(yīng)的證據(jù)能夠證明案涉房屋系在閔行區(qū)政府組織實(shí)施征收過(guò)程中被拆除，而閔行區(qū)政府及閔行區(qū)土地管理部門(mén)也分別為《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》第五條第一款、第二款所規(guī)定的負(fù)責(zé)征地房屋補(bǔ)償工作主體和組織實(shí)施征地房屋補(bǔ)償工作主體。因此，某開(kāi)發(fā)部訴請(qǐng)閔行區(qū)政府履行補(bǔ)償安置職責(zé)，符合法定登記立案條件。一、二審法院認(rèn)為尚無(wú)生效裁判和證據(jù)可以證明閔行區(qū)政府征收、拆除了本案所涉的房屋等建筑物，從而并非補(bǔ)償安置義務(wù)主體的認(rèn)定，系對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》確立的集體土地征收與補(bǔ)償制度的錯(cuò)誤理解，一、二審法院分別對(duì)某開(kāi)發(fā)部的起訴不予立案及駁回上訴，適用法律確有錯(cuò)誤，依法應(yīng)予糾正。
裁判要旨
現(xiàn)行集體土地征收制度的本質(zhì)是國(guó)家基于公共利益需要實(shí)施征收，并由國(guó)家依法給予公平合理補(bǔ)償?shù)闹贫龋?、縣人民政府是代表國(guó)家負(fù)責(zé)具體征收與補(bǔ)償?shù)姆ǘㄐ姓黧w。職權(quán)之所在，即義務(wù)之所在，也即責(zé)任之所在。市、縣人民政府有權(quán)代表國(guó)家組織實(shí)施征收，也負(fù)有確保被征收人通過(guò)簽訂協(xié)議或者以補(bǔ)償決定等方式取得公平補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。市、縣人民政府可以結(jié)合實(shí)際需要，要求土地管理部門(mén)具體組織實(shí)施本行政區(qū)域的土地房屋征收補(bǔ)償工作，或者委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)（縣）征地事務(wù)機(jī)構(gòu)等主體從事具體的補(bǔ)償安置事宜，但市、縣人民政府不因此即免除法定補(bǔ)償安置義務(wù)，在被征收人未簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議的情況下，市、縣人民政府或其指定的土地管理部門(mén)依法應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式作出補(bǔ)償安置決定，履行補(bǔ)償安置義務(wù)。否則，被征收人可以依法請(qǐng)求市、縣人民政府或其指定的土地管理部門(mén)依法履行補(bǔ)償安置職責(zé)，要求依法作出包含補(bǔ)償安置內(nèi)容的補(bǔ)償安置等決定。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第12條第1款第6項(xiàng)、第25條第1款、第26條第1款、第51條第1款
一審：上海市第一中級(jí)人民法院（2017）滬01行初61號(hào)行政裁定（2017年3月16日）
二審：上海市高級(jí)人民法院（2017）滬行終177號(hào)行政裁定（2017年7月7日）
再審：最高人民法院（2018）最高法行再124號(hào)行政裁定（2018年12月19日）
