秦某訴日照山海天旅游度假區(qū)綜合行政執(zhí)法局不履行法定職責(zé)案-樓下住戶原告主體資格的認(rèn)定
人民法院案例庫 入庫編號：2024-12-3-021-003
關(guān)鍵詞
行政/不履行法定職責(zé)/違規(guī)改建/原告主體資格
基本案情
原告秦某訴稱，原告在日照市某社區(qū)二區(qū)X號樓X單元6樓居住，按照規(guī)劃樓上為隔熱層。隔熱層沒有門窗，主要功能是隔熱、保溫，不能住人。但是2017年左右被開發(fā)商違法安裝入戶門并作為閣樓出售給他人居住。自從隔熱層改建后，原告家中出現(xiàn)了漏水等影響生活居住的情況。2019年4月原告書面要求被告履行查處職責(zé)對違法建筑物拆除，被告至今未履行任何職責(zé)行為。請求人民法院確認(rèn)被告不予查處其樓上違法建設(shè)的行為違法，并判令被告履行查處其樓上違法建設(shè)的職責(zé)。
被告日照山海天旅游度假區(qū)綜合行政執(zhí)法局辯稱：1.秦某的原告主體資格不適格，秦某樓上隔熱層系該樓全體業(yè)主們共有部分。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》第十八條“業(yè)主委員會對于行政機(jī)關(guān)作出的涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟。業(yè)主委員會不起訴的，專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者占總戶數(shù)過半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟”的規(guī)定，秦某個人無權(quán)對業(yè)主集體共有利益的事項提起訴訟。2.被告已向原告作出了信訪事項處理意見書，已依法履責(zé)。且被告多次到涉案隔熱層實地查看。因涉案隔熱層只是安裝了入戶門，隔熱層內(nèi)的墻體結(jié)構(gòu)并未被改變，樓房高度、外部結(jié)構(gòu)、建筑面積、外立面顏色也均未發(fā)生改變，而且在涉案小區(qū)隔熱層被改成閣樓住人的情況非常普遍，沒有法律明確規(guī)定的情況下不能依法查處。
法院經(jīng)審理查明：某社區(qū)安置樓竣工后，經(jīng)日照市規(guī)劃局驗收，于2015年11月18日出具建設(shè)工程竣工規(guī)劃驗收合格證。在經(jīng)審查批準(zhǔn)的規(guī)劃方案中，認(rèn)定某社區(qū)二區(qū)安置樓1至6樓為標(biāo)準(zhǔn)樓層，6樓以上部分為隔熱層，該隔熱層為不利用的封閉空間。根據(jù)存檔資料記載，最先設(shè)計的規(guī)劃中，樓梯不延伸至隔熱層，后為了方便安裝和檢修，2012年1月，經(jīng)過合法程序，將樓梯設(shè)計改變?yōu)橥ㄖ粮魺釋樱彝ㄍ魺釋拥臉翘輰痈咭约敖Y(jié)構(gòu)均與1至6層涉案樓房建成時標(biāo)準(zhǔn)層相同，樓梯可以正常通行到隔熱層。
原告因舊村改造安置日照某社區(qū)二區(qū)6樓住房一套，2015年11月18日竣工驗收時，其樓上為隔熱層，系不設(shè)門窗未被利用的封閉空間。在樓房驗收合格并交付使用后，該隔熱層被開發(fā)商安裝上入戶門，改造為閣樓并出售給他人使用。原告家中存在漏水情形，但尚不明確是否是由于樓上隔熱層改造使用而導(dǎo)致。
2019年4月24日原告以舉報人身份，通過郵政特快專遞向被告郵寄違法建設(shè)查處申請書一份，請求依法查處其樓上違法建設(shè)并責(zé)令罰款、立即恢復(fù)原規(guī)劃，追究責(zé)任。被告收到原告的違法建設(shè)查處申請書后，向有關(guān)部門查詢了某社區(qū)建筑工程竣工規(guī)劃驗收材料，于2019年9月3日向原告送達(dá)了信訪事項處理意見書及樓梯規(guī)劃設(shè)計變更資料、規(guī)劃驗收時照片、建設(shè)工程竣工規(guī)劃驗收合格證。根據(jù)《山東省人民政府關(guān)于日照市相對集中行政處罰權(quán)開展綜合行政執(zhí)法的批復(fù)》[魯政字（2016）228號]及山海天旅游度假區(qū)黨政辦公室關(guān)于印發(fā)《山海天旅游度假區(qū)健全完善綜合行政執(zhí)法體制改革實施方案》的通知[日山辦發(fā)（2017）34號]，被告對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的行為具有行政處罰權(quán)。
山東省莒縣人民法院于2020年3月10日作出（2019）魯1122行初64號行政判決：被告日照山海天旅游度假區(qū)綜合行政執(zhí)法局于本判決生效后60日內(nèi)對原告秦某申請事項履行法定職責(zé)。宣判后，日照山海天旅游度假區(qū)綜合行政執(zhí)法局提起上訴。山東省日照市中級人民法院于2020年9月17日作出（2020）魯11行終125號行政判決：駁回上訴，維持原判。后日照山海天旅游度假區(qū)綜合行政執(zhí)法局申請再審。山東省高級人民法院于2021年1月21日作出（2021）魯行申26號裁定：駁回日照山海天旅游度假區(qū)綜合行政執(zhí)法局的再審申請。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為，本案的爭議焦點(diǎn)為：1.原告秦某是否具有提起本案行政訴訟的原告主體資格；2.被告是否已履行法定職責(zé)。
關(guān)于被上訴人秦港是否具有原告主體資格的問題?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。本案中，原告舉報其樓上的隔熱層交付使用后，被改變規(guī)劃，原告作為涉案樓房所有權(quán)人，其樓上系隔熱層，對于樓上隔熱層的改造行為與被上訴人家中漏水是否具有因果關(guān)系不屬于本案審查范圍，本院不予評判。但其樓上隔熱層封閉或是對外開放使用，與原告存在一定的利害關(guān)系，因此，原告向被告舉報違法建設(shè)行為并要求被告履行查處職責(zé)，被告對舉報事項的處理結(jié)果與原告存在利害關(guān)系，原告依法具有提起行政訴訟的原告主體資格。
關(guān)于被告山海天行政執(zhí)法局是否已履行法定職責(zé)的問題?！渡綎|省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第七十四條規(guī)定，未經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)，擅自改變已經(jīng)建成并投入使用的建筑物、構(gòu)筑物使用性質(zhì)的，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令限期改正，處3萬元以上10萬元以下的罰款。《山東省行政程序規(guī)定》第六十八條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)對公民、法人和其他組織提出的申請，應(yīng)當(dāng)根據(jù)下列情況分別作出處理：（一）申請事項屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍，申請材料齊全、符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)受理；（二）申請事項依法不屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場不予受理，并告知公民、法人和其他組織向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請；（三）申請材料存在的錯誤可以當(dāng)場更正的，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)場更正；（四）申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或者在5日內(nèi)一次告知需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起視為受理；公民、法人和其他組織在限定期限內(nèi)未補(bǔ)正的，視為撤回申請；公民、法人和其他組織按照行政機(jī)關(guān)的要求提交全部補(bǔ)正申請材料的，應(yīng)當(dāng)受理。行政機(jī)關(guān)受理或者不受理申請，應(yīng)當(dāng)出具加蓋本行政機(jī)關(guān)印章和注明日期的書面憑證?！钡诹艞l規(guī)定，“行政執(zhí)法程序啟動后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)查明事實，收集證據(jù)?！薄吨腥A人民共和國行政處罰法》第三十八條規(guī)定，“調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定：（一）確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定；（二）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；（三）違法事實不能成立的，不得給予行政處罰；（四）違法行為已構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)。對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。”被告收到原告的舉報申請后，未向原告出具是否受理的書面材料，亦未針對秦某的舉報作出相應(yīng)的處理決定，被告2019年9月3日向原告送達(dá)信訪事項處理意見書一份，系被告對原告多次舉報行為的答復(fù)，并非針對原告2019年4月24日的舉報作出的處理決定。被告對原告提出的申請事項，未依法履行法定職責(zé)，存在違法。
綜上，原告要求被告履行法定職責(zé)，符合法律規(guī)定，應(yīng)予支持。
裁判要旨
樓下住戶可以就樓上違規(guī)建設(shè)以個人名義提起行政訴訟。樓下房屋與樓上區(qū)域有直接接觸面積，可以推定樓上建筑區(qū)域的使用方式變更與樓下住戶存在利害關(guān)系，符合行政訴訟法規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”情形。本著最大程度保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的原則，樓下住戶具備行政訴訟原告主體資格，可以以個人名義提起行政訴訟，要求相關(guān)職責(zé)部門依法履行查處職責(zé)。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第25條
《中華人民共和國行政處罰法》第57條（本案適用的是2018年1月1日施行的《中華人民共和國行政處罰法》第38條）
《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第18條
《山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第74條
一審：山東省莒縣人民法院（2019）魯1122行初64號行政判決（2020年3月10日）
二審：山東省日照市中級人民法院（2020）魯11行終125號行政判決（2020年9月17日）
再審：山東省高級人民法院（2021）魯行申26號行政裁定（2021年1月21日）
