濮陽(yáng)某燃?xì)庥邢薰驹V河南省濮陽(yáng)市城市管理局、河南省濮陽(yáng)市人民政府等確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效案-行政協(xié)議是否無(wú)效的審查認(rèn)定
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2024-12-3-018-003
關(guān)鍵詞
行政/行政協(xié)議/無(wú)效行政行為/重大且明顯違法
基本案情
濮陽(yáng)某燃?xì)庥邢薰鞠蚝幽鲜→Q壁市中級(jí)人民法院起訴稱，2012年8月21日，河南省濮陽(yáng)市人民政府（以下簡(jiǎn)稱濮陽(yáng)市政府）委托河南省濮陽(yáng)市城市管理局（以下簡(jiǎn)稱濮陽(yáng)市城管局）與其簽訂《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》。2013年12月10日，濮陽(yáng)市政府委托濮陽(yáng)市城管局與華龍區(qū)某天然氣公司簽訂《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱被訴協(xié)議）。前述兩份協(xié)議約定的經(jīng)營(yíng)區(qū)域部分重合，被訴協(xié)議將已由濮陽(yáng)某燃?xì)庥邢薰咎卦S經(jīng)營(yíng)的區(qū)域又交給華龍區(qū)某天然氣公司經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重侵犯濮陽(yáng)某燃?xì)庥邢薰镜臋?quán)益，請(qǐng)求確認(rèn)被訴協(xié)議無(wú)效。法院經(jīng)審理查明，濮陽(yáng)市城管局于2012年8月與濮陽(yáng)某燃?xì)庥邢薰竞炗啞豆艿廊細(xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，約定了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)行使范圍。2013年12月，濮陽(yáng)市城管局與華龍區(qū)某天然氣公司簽訂被訴協(xié)議，約定了華龍區(qū)某天然氣公司的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍。2015年8月，濮陽(yáng)市城管局與濮陽(yáng)某燃?xì)庥邢薰竞炗啞豆艿廊細(xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)補(bǔ)充協(xié)議》，進(jìn)一步確定了濮陽(yáng)某燃?xì)庥邢薰咎卦S經(jīng)營(yíng)范圍。
河南省鶴壁市中級(jí)人民法院于2017年6月6日作出（2014）鶴行初字第38號(hào)行政判決：一、確認(rèn)濮陽(yáng)市城管局與華龍區(qū)某天然氣公司于2013年12月10日簽訂的被訴協(xié)議中第3.4條款違法；二、責(zé)令濮陽(yáng)市城管局采取補(bǔ)救措施；三、駁回濮陽(yáng)某燃?xì)庥邢薰镜钠渌V訟請(qǐng)求。一審判決作出后，濮陽(yáng)某燃?xì)庥邢薰?、華龍區(qū)某天然氣公司、濮陽(yáng)市城管局均提出上訴。河南省高級(jí)人民法院于2019年6月18日作出（2018）豫行終111號(hào)行政判決：一、撤銷一審判決；二、確認(rèn)2013年12月10日濮陽(yáng)市城管局與華龍區(qū)某天然氣公司簽訂的被訴協(xié)議無(wú)效。華龍區(qū)某天然氣公司不服二審判決，向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?。最高人民法院?020年11月24日作出（2019）最高法行申13741號(hào)行政裁定，對(duì)本案提起再審，并于2021年10月18日作出（2020）最高法行再509號(hào)行政判決：一、撤銷河南省高級(jí)人民法院（2018）豫行終111號(hào)行政判決；二、撤銷河南省鶴壁市中級(jí)人民法院（2014）鶴行初字第38號(hào)行政判決；三、駁回濮陽(yáng)某燃?xì)庥邢薰镜脑V訟請(qǐng)求。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，屬于行政協(xié)議。本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)為被訴協(xié)議是否存在無(wú)效情形，以及濮陽(yáng)某燃?xì)庥邢薰娟P(guān)于被訴協(xié)議侵害其權(quán)益的主張是否成立。行政協(xié)議作為一種特殊的行政行為，兼具“行政性”和“合同性”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第十二條第一、二款規(guī)定：“行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效。人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效?！睋?jù)此，人民法院在審理行政協(xié)議效力認(rèn)定的案件時(shí)，首先要根據(jù)行政訴訟法規(guī)定的無(wú)效情形進(jìn)行審查，此外，還要遵從相關(guān)民事法律規(guī)范對(duì)于合同效力認(rèn)定的規(guī)定。
一、本案被訴協(xié)議是否存在行政訴訟法規(guī)定的無(wú)效情形
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十五條規(guī)定：“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效。”據(jù)此可知，無(wú)效行政行為是指該行為存在“重大且明顯”的違法情形。“重大”一般是指行政行為的實(shí)施將給公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益帶來(lái)重大影響；而“明顯”一般是指行政行為的違法性已經(jīng)明顯到任何有理智的人都能夠作出判斷的程度。行政行為只有同時(shí)存在“重大且明顯”違法的情形，該行為才能被認(rèn)定為無(wú)效。在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱行政訴訟法解釋）中，對(duì)行政行為無(wú)效情形亦作了例舉式規(guī)定。行政訴訟法解釋第九十九條規(guī)定：“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第七十五條規(guī)定的‘重大且明顯違法’：（一）行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格；（二）減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒(méi)有法律規(guī)范依據(jù)；（三）行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施；（四）其他重大且明顯違法的情形?！?/p>
本案被訴協(xié)議約定了華龍區(qū)某天然氣公司在濮陽(yáng)市特許經(jīng)營(yíng)管道燃?xì)獾膮^(qū)域、年限等內(nèi)容。該協(xié)議不存在“簽訂主體沒(méi)有行政主體資格或者超越法定權(quán)限”的情形。此外，該協(xié)議中也不存在行政訴訟法解釋第九十九條規(guī)定的“減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒(méi)有法律規(guī)范依據(jù)”、“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”或者其他重大且明顯違法的情形。因此，被訴協(xié)議不存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的無(wú)效情形。
二、被訴協(xié)議是否存在民事法律規(guī)范規(guī)定的無(wú)效情形
本案被訴協(xié)議簽訂時(shí)有效的《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無(wú)效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；（二）惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會(huì)公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定?！北景钢校ш?yáng)某燃?xì)庥邢薰疚刺岢霰辉V協(xié)議違反前述法律規(guī)定的主張，且被訴協(xié)議作為在濮陽(yáng)市城管局和華龍區(qū)某天然氣公司之間簽訂的政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，亦不存在《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條規(guī)定的無(wú)效情形。
三、濮陽(yáng)某燃?xì)庥邢薰娟P(guān)于被訴協(xié)議侵害其權(quán)益的主張是否成立
第一，根據(jù)本案再審查明的事實(shí)，華龍區(qū)某天然氣公司與華龍區(qū)政府于2010年8月18日已簽訂《濮陽(yáng)市濮東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)燃?xì)忭?xiàng)目投資建設(shè)合同》，該合同約定華龍區(qū)政府授權(quán)華龍區(qū)某天然氣公司在濮東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)獨(dú)家投資建設(shè)城市燃?xì)夤芫W(wǎng)。盡管該合同中關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)年限、區(qū)域等約定在2015年12月經(jīng)人民法院生效判決撤銷，但華龍區(qū)某天然氣公司基于該合同已于2010年開(kāi)始在濮陽(yáng)市投資建設(shè)燃?xì)夤芫W(wǎng)，相應(yīng)的項(xiàng)目用地、建設(shè)項(xiàng)目、工程規(guī)劃經(jīng)過(guò)濮陽(yáng)市、華龍區(qū)政府相關(guān)職能部門審批，其經(jīng)營(yíng)的天然氣管網(wǎng)低壓輸氣管線建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)過(guò)備案，河南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳亦向華龍區(qū)某天然氣公司頒發(fā)了燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可證。上述事實(shí)可以證明，華龍區(qū)某天然氣公司早在本案被訴協(xié)議簽訂前，已實(shí)際在濮陽(yáng)市濮東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投資修建管道并經(jīng)營(yíng)管道燃?xì)狻?/p>
第二，根據(jù)本案再審查明的事實(shí)，在濮陽(yáng)某燃?xì)庥邢薰九c濮陽(yáng)市城管局簽訂《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》之前，濮陽(yáng)市法制辦就該協(xié)議作出濮政法審〔2012〕81號(hào)《法制審核意見(jiàn)書(shū)》，指出華龍區(qū)某天然氣公司、濮陽(yáng)縣某天然氣有限公司、濮陽(yáng)市某燃?xì)庥邢薰揪鶎?duì)該協(xié)議所涉特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域提出異議，建議濮陽(yáng)市城管局進(jìn)一步協(xié)調(diào)，對(duì)各方特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域予以明確，達(dá)成一致意見(jiàn)。該事實(shí)可以證明，對(duì)于濮陽(yáng)某燃?xì)庥邢薰竟艿廊細(xì)獾奶卦S經(jīng)營(yíng)范圍是存有爭(zhēng)議的。根據(jù)《河南省城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾磙k法》第十二條規(guī)定，“特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)當(dāng)明確特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)容、區(qū)域、范圍、有效期限及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等”。《河南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范全省城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)管理的通知》中亦有“簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議時(shí)要充分考慮到城市發(fā)展的動(dòng)態(tài)變化，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的區(qū)域要明確界定，標(biāo)明四至并附《特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域范圍圖示》”的規(guī)定。根據(jù)原中華人民共和國(guó)建設(shè)部建城〔2004〕162號(hào)《關(guān)于印發(fā)城市供水、管道燃?xì)狻⒊鞘猩罾幚硖卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本的通知》中《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》（GF-2004-2502）的指引，管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議中“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)營(yíng)范圍”應(yīng)當(dāng)標(biāo)明地理四至。因此，簽訂管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議時(shí)，應(yīng)將特許經(jīng)營(yíng)的范圍標(biāo)明地理四至，即東西南北各至何路、何界，該特許經(jīng)營(yíng)的范圍應(yīng)當(dāng)是相對(duì)固定的。濮陽(yáng)某燃?xì)庥邢薰居?012年8月21日與濮陽(yáng)市城管局簽訂《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，將特許經(jīng)營(yíng)范圍約定為“濮陽(yáng)市規(guī)劃區(qū)”，該約定并沒(méi)有明確的地理四至，且“濮陽(yáng)市規(guī)劃區(qū)”亦非一級(jí)行政區(qū)劃。據(jù)此，濮陽(yáng)某燃?xì)庥邢薰倦m與濮陽(yáng)市城管局簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的時(shí)間早于本案被訴協(xié)議簽訂時(shí)間，但因《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》約定的特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域四至不明，故不能證明被訴協(xié)議與其經(jīng)營(yíng)區(qū)域部分重疊，亦不能證明濮陽(yáng)某燃?xì)庥邢薰镜暮戏?quán)益受到侵害，故本院認(rèn)為濮陽(yáng)某燃?xì)庥邢薰娟P(guān)于被訴協(xié)議侵害其權(quán)益的主張不能成立。
此外，對(duì)行政協(xié)議效力的審查，一方面要嚴(yán)格按照法律及司法解釋的相關(guān)規(guī)定，另一方面，基于行政協(xié)議的訂立是為了進(jìn)行行政管理和提供公共服務(wù)的目的，從維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的角度出發(fā)，對(duì)行政協(xié)議無(wú)效的認(rèn)定要采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，如果可以通過(guò)瑕疵補(bǔ)正的，應(yīng)當(dāng)盡可能減少無(wú)效行政協(xié)議的認(rèn)定，以推動(dòng)協(xié)議各方主體繼續(xù)履行義務(wù)。本案中，濮陽(yáng)市城管局通過(guò)與濮陽(yáng)某燃?xì)庥邢薰竞炗喲a(bǔ)充協(xié)議明確四至，以及華龍區(qū)某天然氣公司、濮陽(yáng)某燃?xì)庥邢薰靖髯园凑諏?shí)際經(jīng)營(yíng)區(qū)域辦理燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)許可證，均可說(shuō)明市場(chǎng)秩序已經(jīng)穩(wěn)定。濮陽(yáng)市城管局與華龍區(qū)某天然氣公司于2013年12月10日簽訂的被訴協(xié)議不屬于法律規(guī)定的無(wú)效情形。濮陽(yáng)某燃?xì)庥邢薰咎崞鸨景冈V訟，請(qǐng)求確認(rèn)上述協(xié)議無(wú)效，不應(yīng)支持。二審判決確認(rèn)被訴協(xié)議無(wú)效，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予以糾正。故法院依法作出如上裁判。
裁判要旨
行政行為只有同時(shí)存在“重大且明顯”違法的情形，該行為才能被認(rèn)定為無(wú)效。對(duì)行政協(xié)議效力的審查，一方面要嚴(yán)格按照法律及司法解釋的相關(guān)規(guī)定，另一方面，基于行政協(xié)議的訂立是為了進(jìn)行行政管理和提供公共服務(wù)的目的，從維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益角度出發(fā)，對(duì)行政協(xié)議無(wú)效的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)采取謹(jǐn)慎態(tài)度。如果可以通過(guò)瑕疵補(bǔ)正的，應(yīng)當(dāng)盡可能減少無(wú)效行政協(xié)議的認(rèn)定，以推動(dòng)協(xié)議各方主體繼續(xù)履行義務(wù)。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)民法典》第146條（本案適用的是1999年10月1日施行的《中華人民共和國(guó)合同法》第52條）
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第75條
《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第20條第1款、第99條
《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號(hào)）第12條
一審：河南省鶴壁市中級(jí)人民法院（2014）鶴行初字第38號(hào)行政判決（2017年6月6日）
二審：河南省高級(jí)人民法院（2018）豫行終111號(hào)行政判決（2019年6月18日）
再審：最高人民法院（2020）最高法行再509號(hào)行政判決（2021年10月18日）
