唐某洲訴海南省食品安全委員會(huì)辦公室、海南省人民政府行政獎(jiǎng)勵(lì)及行政復(fù)議案-行政法律規(guī)范規(guī)定不一致時(shí)的選擇適用
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2023-12-3-011-001
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行政/行政獎(jiǎng)勵(lì)/行政復(fù)議/法律適用/信賴保護(hù)
基本案情
法院經(jīng)審理查明：2018年10月29日，唐某洲向原三亞市食品藥品監(jiān)督管理局投訴舉報(bào)三亞某超市經(jīng)營(yíng)超過(guò)保質(zhì)期的食品。該局經(jīng)調(diào)查，認(rèn)定該超市經(jīng)營(yíng)的“協(xié)成牌鹽焗雞翅”食品已超過(guò)保質(zhì)期限，遂于2019年1月3日作出（三亞）食藥監(jiān)食罰〔2018〕10-29號(hào)《行政處罰決定書(shū)》，對(duì)該超市作出罰沒(méi)款50009.5元的行政處罰。該局于同年1月17日根據(jù)原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局和財(cái)政部公布的《食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（食藥監(jiān)稽〔2017〕67號(hào)）第九條和第十條第一款第一項(xiàng)規(guī)定，向海南省食安辦提出將唐某洲的舉報(bào)行為獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定為一級(jí)并獎(jiǎng)勵(lì)2000.38元的建議。海南省食安辦據(jù)此于4月28日對(duì)唐某洲作出編號(hào)201900009號(hào)《海南省食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)通知書(shū)》載明：根據(jù)原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法的通知》（食藥監(jiān)稽（2017）67號(hào)，以下簡(jiǎn)稱67號(hào)《辦法》）有關(guān)規(guī)定，認(rèn)定唐某洲舉報(bào)有功，決定獎(jiǎng)勵(lì)人民幣2000.38元。唐某洲5月28日收到該通知后不服，于6月28日向海南省政府申請(qǐng)行政復(fù)議。海南省政府7月1日受理后，于10月22日作出瓊府復(fù)決〔2019〕189號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》予以維持，并于10月24日依法送達(dá)。
海南省?？谑兄屑?jí)人民法院于2020年11月18日作出（2020）瓊01行初231號(hào)行政判決：1.確認(rèn)瓊府復(fù)決〔2019〕189號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》違法，2.駁回唐某洲的其他訴訟請(qǐng)求。
一審宣判后，唐某洲不服，提起上訴，海南省高級(jí)人民法院據(jù)此于2021年3月24日作出（2021）瓊行終53號(hào)行政判決：駁回上訴，維持一審判決。
二審宣判后，唐某洲向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彛罡呷嗣穹ㄔ河?022年3月22日作出（2021）最高法行申8524號(hào)行政裁定：駁回再審申請(qǐng)人唐某洲的再審申請(qǐng)。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：
一、關(guān)于系爭(zhēng)《獎(jiǎng)勵(lì)通知》適用67號(hào)《辦法》是否合法問(wèn)題
根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》，67號(hào)《辦法》與海南省人民政府辦公廳印發(fā)瓊府辦（2015）118號(hào)《海南省食品藥品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)實(shí)施辦法（試行）》(以下簡(jiǎn)稱118號(hào)《辦法》)均屬行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件，且不違反法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定，原則上均可以作為行政執(zhí)法與行政訴訟審查的依據(jù)。67號(hào)《辦法》屬國(guó)務(wù)院部門(mén)行政規(guī)范性文件，118號(hào)《辦法》屬地方政府行政規(guī)范性文件，二者之間非上位法與下位法關(guān)系，對(duì)于二者之間規(guī)定不一致時(shí)如何確定位階與選擇適用，現(xiàn)行法律并無(wú)明確規(guī)定；但立法法等確立的上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法以及特別法優(yōu)于一般法等法律適用的一般規(guī)則仍應(yīng)遵循。最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》中，有關(guān)部門(mén)規(guī)章與政府規(guī)章不一致時(shí)的選擇適用精神亦可參考，即：部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)相同事項(xiàng)的規(guī)定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形適用：（1）法律或者行政法規(guī)授權(quán)部門(mén)規(guī)章作出實(shí)施性規(guī)定的，其規(guī)定優(yōu)先適用；（2）尚未制定法律、行政法規(guī)的，部門(mén)規(guī)章對(duì)于國(guó)務(wù)院決定、命令授權(quán)的事項(xiàng)，或者對(duì)屬于中央宏觀調(diào)控的事項(xiàng)、需要全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)活動(dòng)規(guī)則及對(duì)外貿(mào)易和外商投資等事項(xiàng)作出的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用；（3）地方政府規(guī)章根據(jù)法律或者行政法規(guī)的授權(quán)，根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出的具體規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用；（4）地方政府規(guī)章對(duì)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)作出的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用；（5）能夠直接適用的其他情形。
本案之所以出現(xiàn)國(guó)務(wù)院部門(mén)與地方政府的行政規(guī)范性文件規(guī)定不一致問(wèn)題，根源在于海南省相關(guān)職能部門(mén)在118號(hào)《辦法》的制定依據(jù)原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、財(cái)政部公布實(shí)施國(guó)食監(jiān)辦（2013）13號(hào)《食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》(以下簡(jiǎn)稱13號(hào)《辦法》)已被67號(hào)《辦法》取代的情況下，既未及時(shí)修訂地方規(guī)定，又未及時(shí)公告118號(hào)《辦法》不一致的相關(guān)條款暫時(shí)停止執(zhí)行，從而給當(dāng)事人維權(quán)、行政執(zhí)法造成困擾。對(duì)此原審判決已予指正。在此情況下，為解決新的總局辦法已經(jīng)出臺(tái)而舊的省辦法仍有效的過(guò)渡期法律適用問(wèn)題，海南省食安辦根據(jù)海南省政府辦公廳要求征詢相關(guān)業(yè)務(wù)廳局意見(jiàn)，海南省政府財(cái)政廳于2017年11月4日作出《關(guān)于對(duì)征求食品藥品安全違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法適用問(wèn)題意見(jiàn)的復(fù)函》，明確在修訂本省食品藥品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)實(shí)施辦法前，統(tǒng)一執(zhí)行67號(hào)《辦法》。該復(fù)函作為過(guò)渡期內(nèi)法律適用的全省統(tǒng)一安排，應(yīng)予支持。因此，海南省食安辦于2019年4月28日依據(jù)67號(hào)《辦法》作出本案系爭(zhēng)《獎(jiǎng)勵(lì)通知》，并不違法。
首先，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局和財(cái)政部先后制定的食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，即13號(hào)《辦法》和67號(hào)《辦法》，系依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)授權(quán)而制定的實(shí)施性規(guī)定。食品藥品監(jiān)督管理及投訴舉報(bào)需要在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，需要制定全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，中央統(tǒng)一事項(xiàng)屬性比地方管理事項(xiàng)屬性更強(qiáng)?！妒称匪幤吠对V舉報(bào)管理辦法》第六條更是明確授權(quán)國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全國(guó)食品藥品投訴舉報(bào)管理的具體工作，并制定食品藥品投訴舉報(bào)管理工作程序、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。因此，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、財(cái)政部是舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)事項(xiàng)歸口管理與指導(dǎo)部門(mén)，有權(quán)在被授權(quán)領(lǐng)域制定立法性規(guī)范、創(chuàng)制性規(guī)范，其制定的食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，即為該領(lǐng)域的最高位階的實(shí)施性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)?shù)玫揭惑w遵循。
其次，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定的精神，當(dāng)規(guī)范性文件對(duì)具體事項(xiàng)規(guī)定不一致導(dǎo)致行政行為結(jié)果出現(xiàn)較大差別時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用作為制定依據(jù)的規(guī)范性文件。根據(jù)海南省政府辦公廳制定的海南省的食品藥品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)實(shí)施辦法（即118號(hào)《辦法》和《2019年省辦法》）的第一條所列的制定依據(jù)，可以明顯得出結(jié)論：總局辦法是省辦法的制定依據(jù)，省辦法是總局辦法的實(shí)施性規(guī)定。僅就本案爭(zhēng)議事項(xiàng)與爭(zhēng)議條款而言，總局辦法相應(yīng)條款與省辦法對(duì)應(yīng)條款的關(guān)系，類(lèi)似于立法性規(guī)范與解釋性規(guī)范、創(chuàng)制性規(guī)范與實(shí)施性規(guī)范、高級(jí)規(guī)范與次級(jí)規(guī)范的關(guān)系。因此，在118號(hào)《辦法》與67號(hào)《辦法》不抵觸或者不存在不一致情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先按照就近適用原則選擇適用省辦法；而在118號(hào)《辦法》與67號(hào)《辦法》的相應(yīng)條款存在不一致時(shí)，則應(yīng)優(yōu)先適用作為制定依據(jù)的67號(hào)《辦法》的相應(yīng)條款。
再次，67號(hào)《辦法》與118號(hào)《辦法》兩者雖然制定機(jī)關(guān)不同，不能簡(jiǎn)單適用新法優(yōu)先舊法的原則；且效力優(yōu)先也不等于適用優(yōu)先。然而，67號(hào)《辦法》作為后法，正是為了因應(yīng)已經(jīng)變化了的食品藥品投訴舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)領(lǐng)域的社會(huì)實(shí)際，為鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極舉報(bào)食品藥品違法行為，而放寬了前法（13號(hào)《辦法》）規(guī)定的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)條件并提高了最低獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。因此，從后法優(yōu)先于前法原則來(lái)看，67號(hào)《辦法》的新規(guī)定精神應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。尤其重要的是，在67號(hào)《辦法》廢止13號(hào)《辦法》后，118號(hào)《辦法》關(guān)于舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，已經(jīng)失去了原有立法性規(guī)范、創(chuàng)制性規(guī)范作為依據(jù)，存在合法性瑕疵，且已經(jīng)處于修改廢止過(guò)程中。正是由于67號(hào)《辦法》與118號(hào)《辦法》存在明顯的不一致，海南省食安辦根據(jù)海南省政府辦公廳要求征詢作為主管部門(mén)的海南省政府財(cái)政廳意見(jiàn)，后者以內(nèi)部文件形式明確在過(guò)渡期內(nèi)統(tǒng)一適用67號(hào)《辦法》。該復(fù)函未由有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)外正式公開(kāi)與發(fā)布，有違依法行政要求。但鑒于該文件2017年11月4日后已經(jīng)在全省得以實(shí)施，并在海南省行政執(zhí)法中形成較為穩(wěn)定的行政慣例；在不違反上位法規(guī)定也不會(huì)造成顯失公正情形時(shí)，人民法院對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)形成的法律適用方面的行政慣例，應(yīng)當(dāng)予以尊重，不宜以司法判斷代替行政判斷甚至否定行政慣例。
二、關(guān)于未適用118號(hào)《辦法》是否違反信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則問(wèn)題
行政獎(jiǎng)勵(lì)是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的授益性行政行為。新法與舊法、后法與前法變動(dòng)后，相對(duì)人主張適用舊法、前法以保護(hù)信賴?yán)娴?，必須同時(shí)具備以下三個(gè)要件:一是存在信賴基礎(chǔ)，二是相對(duì)人實(shí)施了信賴行為，三是相對(duì)人所形成的信賴?yán)嬷档帽Ｗo(hù)。
本案中，唐某洲主張其對(duì)按照118號(hào)《辦法》規(guī)定獲得獎(jiǎng)勵(lì)有合理信賴而實(shí)施了舉報(bào)行為，故應(yīng)適用118號(hào)《辦法》。誠(chéng)然，在該省辦法未被廢止的情況下，普通的相對(duì)人對(duì)適用該辦法獲得獎(jiǎng)勵(lì)存在合理預(yù)期。然而，與普通舉報(bào)人投訴舉報(bào)后請(qǐng)求獎(jiǎng)勵(lì)不同，唐某洲在67號(hào)《辦法》實(shí)施后獲得的多份獎(jiǎng)勵(lì)均是依據(jù)67號(hào)《辦法》而非118號(hào)《辦法》，因此唐某洲對(duì)必須適用118號(hào)《辦法》獲得獎(jiǎng)勵(lì)并未形成穩(wěn)定的信賴基礎(chǔ)，進(jìn)而其主張存在值得保護(hù)的信賴?yán)?，缺乏事?shí)與法律依據(jù)。因此，對(duì)于唐某洲而言，本案系爭(zhēng)《獎(jiǎng)勵(lì)通知》未適用118號(hào)《辦法》并不違反信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。
三、關(guān)于有利于相對(duì)人的法律規(guī)范的判斷與選擇適用問(wèn)題
“從新兼有利原則”是行政法律適用基本原則之一，即新舊實(shí)體法對(duì)當(dāng)事人權(quán)益保障不一致時(shí)，原則上按新法執(zhí)行，但舊法對(duì)相對(duì)人更為有利的除外。本案所涉食品藥品安全領(lǐng)域，隨著形勢(shì)的發(fā)展變化，為鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極舉報(bào)食品藥品違法行為，嚴(yán)厲打擊食品藥品違法犯罪，推動(dòng)食品藥品安全社會(huì)共治，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局和財(cái)政部頒布67號(hào)《辦法》并廢止了13號(hào)《辦法》，其目的之一是放寬舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)條件和提高最低獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，因而總體上更有利于舉報(bào)人的權(quán)益保護(hù)。然而，與刑法適用中的“從舊兼從輕原則”類(lèi)似，行政實(shí)體法中的“從新兼有利原則”，同樣會(huì)在實(shí)踐中產(chǎn)生類(lèi)似于刑罰實(shí)施中的“法定刑輕重比較”抑或“處斷刑輕重比較”結(jié)果的不一致。對(duì)比分析系爭(zhēng)《獎(jiǎng)勵(lì)通知》作出當(dāng)日海南省食安辦對(duì)唐某洲作出的另外3份獎(jiǎng)勵(lì)通知，適用67號(hào)《辦法》較適用118號(hào)《辦法》，唐某洲實(shí)際多得獎(jiǎng)金4248.42元；但就系爭(zhēng)《獎(jiǎng)勵(lì)通知》而言，適用67號(hào)《辦法》較適用118號(hào)《辦法》，唐某洲少得5501.05元。唐某洲在三起獎(jiǎng)勵(lì)中認(rèn)可適用67號(hào)《辦法》，在系爭(zhēng)《獎(jiǎng)勵(lì)通知》中請(qǐng)求適用118號(hào)《辦法》，實(shí)則是請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)結(jié)合其不同個(gè)案舉報(bào)先分別依據(jù)67號(hào)《辦法》與118號(hào)《辦法》計(jì)算其可能獲得的獎(jiǎng)勵(lì)金額多少，然后再選擇獎(jiǎng)勵(lì)金額較多的規(guī)范性文件作為執(zhí)法依據(jù)。此種請(qǐng)求對(duì)依法行政與合理行政提出了更高的要求。新舊法律規(guī)范規(guī)定不可能完全一致，新舊法律規(guī)范的不一致既可能有利也可能不利于特定當(dāng)事人，甚至總體判斷與個(gè)案判斷、法律體系判斷與個(gè)別法條判斷的有利與不利會(huì)互相沖突。行政執(zhí)法強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一、高效、便捷與公平。行政執(zhí)法與刑法執(zhí)行不論是在執(zhí)法主體、執(zhí)法能力、執(zhí)法數(shù)量和效率上，都有較大不同；且無(wú)論是堅(jiān)持類(lèi)似于“法定刑輕重比較”原則，還是堅(jiān)持“處斷刑輕重比較”原則，得出的結(jié)論均可能不同；何況對(duì)不同訴求的相對(duì)人而言，除數(shù)額大小可以衡量之外，其他行政處分的有利抑或不利的判斷標(biāo)準(zhǔn)更難統(tǒng)一。因此，要求行政機(jī)關(guān)分別適用不同法律規(guī)范計(jì)算后，再選擇適用對(duì)相對(duì)人有利的法律規(guī)范，可能?chē)?yán)重影響行政執(zhí)法的統(tǒng)一、高效、便捷與公平。尤其是本案所謂的新舊規(guī)范性文件還非同一制定機(jī)關(guān)制定，更是加劇了行政執(zhí)法有利或不利判斷上的困難。因此，行政機(jī)關(guān)在按照“從新兼有利原則”選擇適用法律規(guī)范時(shí)，只要不存在選擇性執(zhí)法、不損害當(dāng)事人重大權(quán)益、不存在明顯不公正等情形，人民法院應(yīng)予尊重。故唐某洲請(qǐng)求適用對(duì)其更有利的118號(hào)《辦法》重新作出獎(jiǎng)勵(lì)通知，不應(yīng)支持。
裁判要旨
1.根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》，部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)相同事項(xiàng)的規(guī)定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形適用：（1）法律或者行政法規(guī)授權(quán)部門(mén)規(guī)章作出實(shí)施性規(guī)定的，其規(guī)定優(yōu)先適用；（2）尚未制定法律、行政法規(guī)的，部門(mén)規(guī)章對(duì)于國(guó)務(wù)院決定、命令授權(quán)的事項(xiàng)，或者對(duì)屬于中央宏觀調(diào)控的事項(xiàng)、需要全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)活動(dòng)規(guī)則及對(duì)外貿(mào)易和外商投資等事項(xiàng)作出的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用；（3）地方政府規(guī)章根據(jù)法律或者行政法規(guī)的授權(quán)，根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出的具體規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用；（4）地方政府規(guī)章對(duì)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)作出的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用；（5）能夠直接適用的其他情形。
2.“從新兼有利原則”是行政法律適用基本原則之一，即新舊實(shí)體法對(duì)當(dāng)事人權(quán)益保障不一致時(shí)，原則上按新法執(zhí)行，但舊法對(duì)相對(duì)人更為有利的除外。行政機(jī)關(guān)按照“從新兼有利原則”選擇適用法律規(guī)范時(shí)，只要不存在選擇性執(zhí)法、不損害當(dāng)事人重大權(quán)益、不存在明顯不公正等情形，人民法院依法應(yīng)予支持。
關(guān)聯(lián)索引
《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》第2條
一審：海南省?？谑兄屑?jí)人民法院（2020）瓊01行初231號(hào)行政判決（2020年11月18日）
二審：海南省高級(jí)人民法院（2021）瓊行終53號(hào)行政判決（2021年3月24日）
再審：最高人民法院（2021）最高法行申8524號(hào)行政裁定（2022年3月22日）
