棗莊市市中區(qū)人民檢察院訴棗莊市市中區(qū)自然資源局不履行法定職責(zé)行政公益訴訟案-違法行為人對(duì)其非法占用的農(nóng)用地進(jìn)行復(fù)墾已無(wú)實(shí)現(xiàn)可能，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、全面履責(zé)，依法實(shí)現(xiàn)履責(zé)目的
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2024-11-3-022-003
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行政/不履行法定職責(zé)行政公益訴訟/農(nóng)用地/非法占用/土地復(fù)墾/全面履責(zé)
基本案情
2015年3月，高某在未經(jīng)依法批準(zhǔn)的情況下，擅自占用棗莊市市中區(qū)孟莊鎮(zhèn)某村集體土地建設(shè)廠房。2015年3月，原棗莊市市中區(qū)國(guó)土資源分局（以下簡(jiǎn)稱市中區(qū)國(guó)土資源分局）向高某下達(dá)了《責(zé)令停止違法行為通知書》。2016年6月，群眾反映高某又動(dòng)工建設(shè)。原市中區(qū)國(guó)土資源分局于2016年6月28日立案調(diào)查，并于7月6日下達(dá)了《責(zé)令停止違法行為通知書》。高某非法占用市中區(qū)孟莊鎮(zhèn)某村集體土地2776平方米(4.16畝)建設(shè)廠房，占用土地為旱地（基本農(nóng)田），不符合土地利用總體規(guī)劃，在未取得合法建設(shè)用地手續(xù)的情況下，擅自開工建設(shè)，占用集體土地改變用途用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。2016年8月1日，原棗莊市國(guó)土資源局（以下簡(jiǎn)稱市國(guó)土資源局）向高某下達(dá)《行政處罰決定書》，內(nèi)容為：1.責(zé)令高某退還非法占用的2776平方米（4.164畝）土地；2.限15日內(nèi)自行拆除在違法占用的2776平方米（4.164畝）土地上新建的建筑物和其它設(shè)施，恢復(fù)土地原狀；3.按每平方米30元的標(biāo)準(zhǔn)處以罰款，合計(jì)人民幣83280元。同日，原市中區(qū)國(guó)土資源分局向市中區(qū)孟莊鎮(zhèn)政府發(fā)函，請(qǐng)孟莊鎮(zhèn)政府堅(jiān)決制止、嚴(yán)厲打擊。該行政處罰決定書作出后，高某在法定期限內(nèi)既未申請(qǐng)行政復(fù)議，也未提起行政訴訟。原市國(guó)土資源局先后于2016年8月19日、2017年2月16日針對(duì)《行政處罰決定書》中的退還非法占地并拆除建筑物恢復(fù)土地原狀和繳納罰款內(nèi)容分別向高某下達(dá)《履行行政處罰決定催告書》。
2018年9月11日，公益訴訟起訴人棗莊市市中區(qū)人民檢察院向原市國(guó)土資源局送達(dá)檢察建議書，建議：進(jìn)一步跟進(jìn)履職，加大執(zhí)行力度，采取積極有效措施，確保高某非法占用集體土地建設(shè)廠房問題得到依法及時(shí)有效解決。2018年11月2日，原市國(guó)土資源局作出《關(guān)于棗莊市市中區(qū)人民檢察院檢察建議的復(fù)函》，稱其已于2018年10月16日就該案以《關(guān)于朱某某、高某違法占地情況的報(bào)告》向棗莊市市中區(qū)人民政府匯報(bào)，建議區(qū)政府組織綜合執(zhí)法部門依法拆除，區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)于2018年10月19日批示“請(qǐng)孟莊鎮(zhèn)政府盡快拆除違法建筑物，復(fù)耕到位”，同時(shí)將高某違反《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》非法占地線索移送至市中區(qū)城市綜合執(zhí)法局，并于2018年10月19日作出新的《行政處罰決定書》，對(duì)高某加處逾期罰款83280元。原市國(guó)土資源局先后于2018年11月21日、2019年1月24日作出《履行行政處罰決定催告書》、《強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書》，對(duì)加處83280元罰款申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。2019年1月28日，山東省棗莊市市中區(qū)人民法院作出（2019)魯0402行審30號(hào)《行政裁定書》，裁定準(zhǔn)予執(zhí)行2018年10月19日作出的新的行政處罰決定。
2019年1月7日，棗莊市市中區(qū)人民政府組建的棗莊市市中區(qū)自然資源局整合并履行原市中國(guó)土分局、區(qū)林業(yè)局、區(qū)水務(wù)局等部分職責(zé)，負(fù)有負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全區(qū)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)，負(fù)責(zé)國(guó)土空間綜合整治、土地整理復(fù)墾等工作，負(fù)責(zé)組織實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度等職責(zé)。
2019年5月5日，公益訴訟起訴人棗莊市市中區(qū)人民檢察院對(duì)高某非法占用土地現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行航拍錄像，發(fā)現(xiàn)被非法占用土地仍未恢復(fù)原狀，未達(dá)到土地種植條件，國(guó)家和社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。
2019年7月24日，公益訴訟起訴人棗莊市市中區(qū)人民檢察院向被告送達(dá)檢察建議書，內(nèi)容為：依照法律法規(guī)規(guī)定依法處理，責(zé)令、督促高某履行土地復(fù)墾義務(wù)，確保被非法占用的土地及時(shí)恢復(fù)到種植條件。2019年9月24日，棗莊市市中區(qū)自然資源局回復(fù)稱：1.該局已向當(dāng)事人高某下達(dá)《責(zé)令改正違法行為通知書》，限當(dāng)事人10日內(nèi)改正，拆除違法建設(shè)的廠房，對(duì)違法占用的土地進(jìn)行復(fù)墾，恢復(fù)種植條件；2.該局于2019年8月8日向市中區(qū)政府請(qǐng)示，建議區(qū)政府組織屬地政府及有關(guān)執(zhí)法部門對(duì)違法建筑強(qiáng)制拆除；3.因違法建設(shè)的廠房屬涉黑資產(chǎn)，該局配合孟莊鎮(zhèn)政府已對(duì)高某廠房?jī)?nèi)的其他附著物進(jìn)行清理，待法院依法判決后，區(qū)政府將組織相關(guān)執(zhí)法部門和轄區(qū)鎮(zhèn)政府依法予以拆除。2020年1月8日，該局再次向市中區(qū)政府報(bào)告高某違法占地案，建議由孟莊鎮(zhèn)政府盡快拆除違法建筑物，復(fù)墾到位。區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)作出擬請(qǐng)孟莊鎮(zhèn)牽頭，區(qū)自然資源局、區(qū)綜合行政執(zhí)法局等有效配合落實(shí)到位的批示。
2020年8月14日、2021年8月5日，公益訴訟起訴人棗莊市市中區(qū)人民檢察院分別對(duì)高某非法占用土地現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)被非法占用的土地仍未復(fù)墾，未恢復(fù)原狀，未達(dá)到土地種植條件，國(guó)家和社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。公益訴訟起訴人棗莊市市中區(qū)人民檢察院根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條的規(guī)定，向法院提起訴訟。
山東省棗莊市市中區(qū)人民法院于2022年4月8日作出（2021）魯0402行初92號(hào)行政判決：責(zé)令被告棗莊市市中區(qū)自然資源局在本判決生效后兩個(gè)月內(nèi)對(duì)高某拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)進(jìn)行查處，對(duì)高某非法占用的土地恢復(fù)到種植條件依法繼續(xù)履行法定職責(zé)。宣判后，雙方當(dāng)事人未提出上訴，判決已發(fā)生法律效力。
裁判理由
法院生效判決認(rèn)為,本案的審理焦點(diǎn)有兩個(gè)：（一）被告針對(duì)高某破壞耕地行為是否存在行政不作為；（二）被告需要繼續(xù)履行哪些法定職責(zé)。
一、被告針對(duì)高某破壞耕地行為是否存在行政不作為
《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十七條規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查?！北桓孀鳛樽匀毁Y源行政主管部門,對(duì)本區(qū)域內(nèi)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查并依法作出處理系其法定職責(zé)。按照XXX市中區(qū)委辦公室市中區(qū)人民政府辦公室印發(fā)《關(guān)于印發(fā)<市中區(qū)自然資源局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定>的通知》的內(nèi)容，被告負(fù)有統(tǒng)籌全區(qū)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)，負(fù)責(zé)國(guó)土空間綜合整治、土地整理復(fù)墾等工作，負(fù)責(zé)組織實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度等職責(zé)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條第二款規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé),并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書面回復(fù)?！北景钢?高某非法占用耕地公益訴訟起訴人于2019年7月24日向被告送達(dá)了檢察建議書,并注明“請(qǐng)?jiān)谑盏胶髢蓚€(gè)月內(nèi)作出處理并將結(jié)果書面回復(fù)本院”,被告雖然于同年9月24日作出了書面答復(fù),僅向當(dāng)事人下達(dá)了《責(zé)令改正違法行為通知書》，向區(qū)政府作出請(qǐng)示報(bào)告，但并未按照法律規(guī)定在兩個(gè)月內(nèi)對(duì)高某拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)作出處理,確保被非法占用的土地及時(shí)恢復(fù)到種植條件，未全面履行法定職責(zé),構(gòu)成行政不作為。
二、被告需要繼續(xù)履行哪些法定職責(zé)
《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十五條規(guī)定:“違反本法規(guī)定,占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等,破壞種植條件的,或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的,由縣級(jí)以上人民政府自然資源行政主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等責(zé)令限期改正或者治理,可以并處罰款;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。”原市中區(qū)國(guó)土資源分局于2016年6月28日對(duì)高某占用耕地案以棗國(guó)土資監(jiān)（立）字[2016]XXX號(hào)案立案調(diào)查,同年8月1日原棗莊市國(guó)土資源局向高某下達(dá)棗國(guó)土資監(jiān)（罰）字[2016]XXX號(hào)行政處罰決定,責(zé)令高某退還非法占用的2776平方米集體土地；限15日內(nèi)自行拆除在違法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀；罰款83280元,原棗莊市國(guó)土資源局履行了行政處罰職責(zé)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第七十六條規(guī)定:“違反本法規(guī)定,拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)的,由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正;逾期不改正的,責(zé)令繳納復(fù)墾費(fèi),專項(xiàng)用于土地復(fù)墾,可以處以罰款?！眹?guó)務(wù)院《土地復(fù)墾條例》第五條第一款規(guī)定:“國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)土地復(fù)墾的監(jiān)督管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府國(guó)土資源主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域土地復(fù)墾的監(jiān)督管理工作?！钡谑藯l規(guī)定:“土地復(fù)墾義務(wù)人不復(fù)墾,或者復(fù)墾驗(yàn)收中經(jīng)整改仍不合格的,應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi),由有關(guān)國(guó)土資源主管部門代為組織復(fù)墾?！睆谋景覆槊鞯氖聦?shí)看,原棗莊市國(guó)土資源局、原市中區(qū)國(guó)土資源分局或者承繼其職責(zé)的被告均未按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十六條的規(guī)定,在高某逾期不改正的情況下，向高某履行責(zé)令繳納復(fù)墾費(fèi)的職責(zé),亦未按照《土地復(fù)墾條例》第十八條的規(guī)定代為組織復(fù)墾,公益訴訟起訴人關(guān)于被告未全面履行職責(zé)的觀點(diǎn),事實(shí)依據(jù)清楚,予以采納。
被告采取責(zé)令改正措施屬履行了部分監(jiān)管職責(zé),但被高某破壞的耕地依然處于受侵害狀態(tài),未進(jìn)行復(fù)墾，未恢復(fù)土地原狀，達(dá)到種植條件。從本案實(shí)際看,由高某對(duì)其非法占用的農(nóng)用地進(jìn)行復(fù)墾已無(wú)實(shí)現(xiàn)之可能。行政機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)及時(shí)履責(zé),還應(yīng)當(dāng)全面履責(zé),并要依法實(shí)現(xiàn)履責(zé)的目的。原棗莊市國(guó)土資源局履行了行政處罰的職責(zé),被告履行了向當(dāng)事人高某下達(dá)《責(zé)令改正違法行為通知書》的職責(zé)，在逾期不改正的情況下未履行復(fù)墾費(fèi)征繳職責(zé),以及代為組織復(fù)墾的職責(zé),故公益訴訟起訴人要求被告繼續(xù)對(duì)高某不履行土地復(fù)墾義務(wù)的行為進(jìn)行查處的請(qǐng)求,予以支持。
裁判要旨
違法行為人對(duì)其非法占用的農(nóng)用地進(jìn)行復(fù)墾已無(wú)實(shí)現(xiàn)之可能，行政機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)及時(shí)履責(zé)，還應(yīng)當(dāng)全面履責(zé)，并要依法實(shí)現(xiàn)履責(zé)目的，行政機(jī)關(guān)履行了向當(dāng)事人下達(dá)《責(zé)令改正違法行為通知書》的職責(zé)，在逾期不改正的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法繼續(xù)履行對(duì)當(dāng)事人拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)進(jìn)行查處，對(duì)非法占用的土地恢復(fù)到種植條件的法定職責(zé)。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第72條
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條
一審：山東省棗莊市市中區(qū)人民法院（2021）魯0402行初92號(hào)行政判決（2022年4月8日）
