某刻章服務(wù)部訴如皋市行政審批局政府采購(gòu)行政協(xié)議案-侵犯市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的行政協(xié)議無(wú)效
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2024-12-3-018-006
關(guān)鍵詞
行政/行政協(xié)議/政府采購(gòu)/市場(chǎng)主體/公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)
基本案情
原告某刻章服務(wù)部訴稱：2020年10月1日，如皋市行政審批局（以下簡(jiǎn)稱如皋審批局）推出為新開(kāi)辦企業(yè)提供印章免費(fèi)刻制服務(wù)。某縣某文印社等三家單位獲得采購(gòu)資格，并分別與如皋審批局簽訂了政府采購(gòu)合同。因絕大部分刻章業(yè)務(wù)來(lái)自于新開(kāi)辦企業(yè)，政府采購(gòu)合同嚴(yán)重影響了原告的正常業(yè)務(wù)，導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力喪失，無(wú)法生存。請(qǐng)求判決撤銷如皋審批局分別與三家中標(biāo)單位簽訂的政府采購(gòu)合同，責(zé)令如皋審批局立即停止三家單位在政務(wù)服務(wù)大廳從事印章刻制業(yè)務(wù)。
被告如皋審批局辯稱：1.案涉政府采購(gòu)行為不屬于行政訴訟的受案范圍。政府采購(gòu)行為應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）的規(guī)定，適用合同法。2.原告應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門先行處理，不應(yīng)逕行提起行政訴訟。3.某刻章服務(wù)部不具有原告資格。原告獲得印章行業(yè)許可的時(shí)間為2021年1月7日，而被告采購(gòu)時(shí)間為2020年10月，政府采購(gòu)合同未侵害原告的合法權(quán)益。請(qǐng)求裁定駁回原告的起訴。
法院經(jīng)審理查明：為壓縮企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間，降低企業(yè)開(kāi)辦成本，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，如皋審批局決定由財(cái)政出資為新開(kāi)辦企業(yè)刻制一套印章。2020年9月18日，如皋審批局作為采購(gòu)人與某市公共資源交易中心（以下簡(jiǎn)稱某交易中心）簽訂《委托代理協(xié)議書》，委托某交易中心對(duì)某市新開(kāi)辦企業(yè)印章刻制服務(wù)項(xiàng)目組織政府采購(gòu)工作。9月21日-27日，某交易中心經(jīng)發(fā)布、中止、再發(fā)布、更正，最終公告確定不超過(guò)3家印章刻制單位為新開(kāi)辦企業(yè)提供印章刻制服務(wù)，印章材質(zhì)為光敏材質(zhì)，印章價(jià)格不超過(guò)180元/套，同時(shí)允許中標(biāo)單位在服務(wù)大廳承攬其他印章刻制業(yè)務(wù)，并明確如皋審批局有權(quán)根據(jù)印章刻制合規(guī)情況暫停執(zhí)行合同或終止合同等。
9月30日，六家單位報(bào)名參加競(jìng)爭(zhēng)性談判。經(jīng)評(píng)審小組認(rèn)定，其中三家單位文件制作機(jī)器碼一致，遂被取消參與資格，某縣某文印社等三家單位獲得采購(gòu)資格。
2020年10月12日，如皋審批局通過(guò)政府采購(gòu)方式分別與某縣某文印社等三家單位簽訂政府采購(gòu)合同，采購(gòu)如皋市新開(kāi)辦企業(yè)印章刻制服務(wù)（包含光敏材質(zhì)企業(yè)名稱章1枚、法定代表人名章1枚、財(cái)務(wù)專用章1枚、發(fā)票專用章1枚，共4枚）；合同金額為100元/套，根據(jù)實(shí)際刻制服務(wù)數(shù)量計(jì)算總價(jià)款；在服務(wù)大廳承攬其他自費(fèi)印章刻制業(yè)務(wù)的，提供的印章質(zhì)量必須符合相關(guān)技術(shù)參數(shù)，參照市場(chǎng)同類材質(zhì)產(chǎn)品定價(jià)，所有收費(fèi)項(xiàng)目必須在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所顯著位置和收費(fèi)處予以公示，并將服務(wù)價(jià)格提交相關(guān)主管部門備查；服務(wù)期限為2020年10月12日至2021年10月11日；因人為因素未能按合同規(guī)定完成印章刻制，或所刻印章不符合規(guī)定質(zhì)量要求的，或不服從如皋審批局的管理和指導(dǎo)的，如皋審批局有權(quán)暫停執(zhí)行合同或終止合同，并酌情扣除履約保證金；本次合同期滿后，如皋審批局可結(jié)合履約考核情況，與考核優(yōu)秀的供應(yīng)商續(xù)簽合同。2021年2月1日，經(jīng)各方同意，對(duì)約定的印章型號(hào)、規(guī)格、品牌予以變更。2月3日，某交易中心公告變更后的政府采購(gòu)合同。
另查明，某刻章服務(wù)部于2017年注冊(cè)成立，2021年1月7日取得印章刻制《特種行業(yè)許可證》。
江蘇省南通經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院于2021年9月23日作出（2021）蘇0691行初910號(hào)行政判決：撤銷如皋審批局與三家中標(biāo)單位簽訂的三份政府采購(gòu)合同，責(zé)令如皋審批局于判決生效之日起立即停止履行政府采購(gòu)合同。宣判后，如皋審批局、某縣某文印社等三家單位提出上訴。江蘇省南通市中級(jí)人民法院于2022年7月7日作出（2021）蘇06行終838號(hào)行政判決，認(rèn)為政府采購(gòu)合同存在重大且明顯違法情形，損害了原告某刻章服務(wù)部的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，依法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)無(wú)效。一審判決撤銷并責(zé)令停止履行，適用法律錯(cuò)誤。二審判決撤銷一審判決，確認(rèn)政府采購(gòu)合同無(wú)效。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為，關(guān)于某刻章服務(wù)部的起訴是否符合受理?xiàng)l件的問(wèn)題。被訴政府采購(gòu)合同的目的是為了壓縮企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間，降低開(kāi)辦企業(yè)成本，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)利用行政職權(quán)所提供的公共服務(wù)，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。盡管某刻章服務(wù)部取得印章刻制許可的時(shí)間在政府采購(gòu)合同訂立之后，但政府采購(gòu)合同的訂立和履行可能會(huì)影響到某刻章服務(wù)部的經(jīng)營(yíng)狀況，某刻章服務(wù)部具有原告主體資格。《政府采購(gòu)法》第五十八條主要規(guī)定的是供應(yīng)商在認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使其權(quán)益受到損害時(shí)，向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，并進(jìn)一步向政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門提出投訴的程序性要求，該規(guī)定并不包括政府采購(gòu)合同履行過(guò)程中公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)受到不利影響的當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題。市場(chǎng)主體在無(wú)法根據(jù)《政府采購(gòu)法》第五十八條所規(guī)定的質(zhì)疑程序進(jìn)行救濟(jì)的情形下，不應(yīng)受到行政先行處理規(guī)則的限制，可以直接提起行政訴訟。
關(guān)于被訴政府采購(gòu)合同是否合法、是否損害某刻章服務(wù)部公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的問(wèn)題?！墩少?gòu)法》第三條規(guī)定，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則?！吨腥A人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）第八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)?！秲?yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第三條第一款規(guī)定，國(guó)家持續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管，著力提升政務(wù)服務(wù)能力和水平，切實(shí)降低制度性交易成本，更大激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力。上述規(guī)定表明，行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)應(yīng)當(dāng)恪守職權(quán)邊界，不得損害市場(chǎng)主體公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。對(duì)于印章刻制服務(wù)，新開(kāi)辦企業(yè)有自主選擇交易對(duì)象的權(quán)利，印章刻制單位需要通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)獲得市場(chǎng)交易的機(jī)會(huì)。無(wú)論是新開(kāi)辦企業(yè)的自主選擇，還是印章刻制單位之間的競(jìng)爭(zhēng)，均應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)因素自主調(diào)節(jié)。如皋審批局決定為新開(kāi)辦企業(yè)提供印章刻制服務(wù)無(wú)可厚非，但通過(guò)被訴政府采購(gòu)合同的方式，將印章刻制的交易機(jī)會(huì)完全賦予特定單位，不符合上述法律規(guī)定精神，損害了包括某刻章服務(wù)部在內(nèi)的其他印章刻制主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。具體而言：
一是妨礙了市場(chǎng)主體雙向選擇商品和服務(wù)的權(quán)利。被訴政府采購(gòu)合同對(duì)印章材質(zhì)、品牌加以明確限定，使得新開(kāi)辦企業(yè)和印章刻制單位完全失去了自主決定的權(quán)利，不僅有違交易規(guī)律，而且使得交易標(biāo)的固化，不利于激發(fā)印章刻制行業(yè)的發(fā)展活力。
二是限制了市場(chǎng)主體確定商品和服務(wù)價(jià)格的權(quán)利。對(duì)于印章刻制價(jià)格，法律、法規(guī)、規(guī)章以及中央和地方定價(jià)目錄，均未涉及政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)，依法應(yīng)當(dāng)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)定價(jià)。被訴政府采購(gòu)合同明確約定了印章刻制的價(jià)格，干預(yù)了價(jià)格的形成機(jī)制，不符合由市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)格的內(nèi)在規(guī)律。
三是剝奪了市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)交易的機(jī)會(huì)。如皋審批局通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判的方式介入市場(chǎng)供求關(guān)系，確定由特定主體在約定期限內(nèi)提供印章刻制服務(wù)，固定和限制了本應(yīng)由供求雙方自主決定的交易機(jī)會(huì)，在客觀上使得其他印章刻制主體在特定期限內(nèi)失去了交易機(jī)會(huì)。
四是損害了市場(chǎng)主體交易地位的平等。如皋審批局同意作為合同對(duì)象的三家印章刻制單位在政務(wù)服務(wù)大廳開(kāi)展其他印章刻制業(yè)務(wù)，使得公共資源被個(gè)別市場(chǎng)主體所享用，從而取得優(yōu)越于他人的交易地位，有損同行業(yè)主體之間的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。
綜上所述，被訴政府采購(gòu)合同的訂立、履行及合同內(nèi)容均違反法律、法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，事實(shí)上造成隱形壟斷和限制、排除市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，損害了某刻章服務(wù)部的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)無(wú)效。
裁判要旨
1.行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的政府采購(gòu)合同在本質(zhì)內(nèi)容上體現(xiàn)的是行政機(jī)關(guān)利用行政職權(quán)提供的公共服務(wù)，屬于行政法律規(guī)范的調(diào)整范圍。政府采購(gòu)合同的訂立和履行可能會(huì)影響到市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)狀況，進(jìn)而對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)產(chǎn)生不利影響。市場(chǎng)主體在無(wú)法根據(jù)《政府采購(gòu)法》第五十八條所規(guī)定的質(zhì)疑程序進(jìn)行救濟(jì)的情形下，不應(yīng)受到行政先行處理規(guī)則的限制，可以直接提起行政訴訟。
2.政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)依法平等對(duì)待各類市場(chǎng)主體，有多種政府采購(gòu)方式或者服務(wù)方式可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于增進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的方式，維護(hù)市場(chǎng)在公共服務(wù)領(lǐng)域資源配置中的決定性作用，保障市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)。如果被訴政府采購(gòu)合同妨礙市場(chǎng)主體雙向選擇商品和服務(wù)的自由，限制市場(chǎng)主體確定商品和服務(wù)價(jià)格的權(quán)利，剝奪市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)交易的機(jī)會(huì)，損害市場(chǎng)主體交易地位的平等，侵害市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，存在重大且明顯違法情形的，依法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)無(wú)效。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第3條
《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（2007年通過(guò)）第8條
《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第12條
一審：江蘇省南通經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院（2021）蘇0691行初910號(hào)行政判決（2021年9月23日）
二審：江蘇省南通市中級(jí)人民法院（2021）蘇06行終838號(hào)行政判決（2022年7月7日）
