王某訴海原縣海城鎮(zhèn)人民政府行政協(xié)議案-行政機(jī)關(guān)單方變更行政協(xié)議相關(guān)問題處理指引
人民法院案例庫 入庫編號:2024-12-3-018-001
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行政/行政協(xié)議/土地征收及地上附著物/補(bǔ)償協(xié)議/國家利益/社會公共利益/變更
基本案情
王某訴稱,王某是海原縣海城鎮(zhèn)某行政村村民。王某承包村內(nèi)土地共計24.76畝。2019年4月12日,某縣人民政府給王某頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。海原縣海城鎮(zhèn)人民政府分兩次對01093宗地的8.52畝土地進(jìn)行征收。2020年4月21日,王某與海原縣海城鎮(zhèn)人民政府簽訂《土地征用及地上附著物補(bǔ)償協(xié)議》,海原縣海城鎮(zhèn)人民政府征收涉案土地3.28畝;2021年5月25日,王某與海原縣海城鎮(zhèn)人民政府簽訂《土地征用及地上附著物補(bǔ)償協(xié)議》,又征收3.4畝,征用土地補(bǔ)償為37400元。地上附著物補(bǔ)償為122400元,共計159800元。2022年3月11日,海原縣海城鎮(zhèn)人民政府作出《關(guān)于變更海原縣海城鎮(zhèn)人民政府與王某簽訂的“土地征用及地上附著物補(bǔ)償協(xié)議”的決定》,將2021年5月25日王某與海原縣海城鎮(zhèn)人民政府簽訂的《土地征用及地上附著物補(bǔ)償協(xié)議》內(nèi)容第二項中“地上附著物補(bǔ)償122400元”變更為“地上附著物補(bǔ)償金額為0元”;《某縣人民政府關(guān)于公布某縣征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價的通知》將該協(xié)議第三項第一條中征用土地補(bǔ)償37400元變更為54672元。變更后的(2022)10號決定書沒有給王某送達(dá),王某也沒有簽字。2022年7月8日,某市人民政府行政復(fù)議委員會作出《行政復(fù)議決定書》,認(rèn)為某縣人民政府作出的《某縣人民政府關(guān)于S50公路建設(shè)項目王某土地征收補(bǔ)償?shù)臎Q定》事實不清、證據(jù)不足,依法予以撤銷。
海原縣海城鎮(zhèn)人民政府(以下簡稱鎮(zhèn)政府)辯稱,2021年5月25日,鎮(zhèn)政府與王某簽訂的《土地征用及地上附著物補(bǔ)償協(xié)議》地上附著物系原告搶栽搶種,鎮(zhèn)政府查明事實后與王某協(xié)商重新簽訂協(xié)議,但王某一直推諉,直至2022年3月11日鎮(zhèn)政府在協(xié)商無果的情形下,作出《關(guān)于變更海原縣海城鎮(zhèn)人民政府與王某簽訂的“土地征用及地上附著物補(bǔ)償協(xié)議”的決定》,將該決定送達(dá)王某時,王某拒絕簽字。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2019〕17號)第十六條規(guī)定,“當(dāng)行政協(xié)議的履行,嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益,行政機(jī)關(guān)可以單方面變更、解除行政協(xié)議”。故請求駁回王某的訴訟請求。
法院經(jīng)審理查明,王某是海原縣海城鎮(zhèn)某行政村村民,承包位于海原縣海城鎮(zhèn)土地共計24.76畝。2019年4月12日,某縣人民政府給王某頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。鎮(zhèn)政府分兩次對王某的01093宗地8.52畝土地進(jìn)行征收并與其簽訂《土地征用及地上附著物補(bǔ)償協(xié)議》。2020年4月21日,鎮(zhèn)政府與王某簽訂《土地征用及地上附著物補(bǔ)償協(xié)議》,征收3.28畝土地,共計補(bǔ)償36080元。2021年5月25日,鎮(zhèn)政府與王某簽訂《土地征用及地上附著物補(bǔ)償協(xié)議》,又征收3.4畝土地,征用土地補(bǔ)償37400元、地上附著物補(bǔ)償122400元,共計159800元。后鎮(zhèn)政府工作人員在對征收情況核查時發(fā)現(xiàn)涉案土地上無任何附著物,但在鎮(zhèn)政府工作人員分解逐戶丈量時,王某在涉案土地上搶栽搶種了松樹苗,導(dǎo)致地上附著物補(bǔ)償金額有誤。2022年3月11日,鎮(zhèn)政府作出《關(guān)于變更海原縣海城鎮(zhèn)人民政府與王某簽訂的“土地征用及地上附著物補(bǔ)償協(xié)議”的決定》,將2021年5月25日王某與鎮(zhèn)政府簽訂的《土地征用及地上附著物補(bǔ)償協(xié)議》內(nèi)容第二項中“地上附著物補(bǔ)償122400元”變更為“地上附著物補(bǔ)償金額為0元”;根據(jù)《某縣人民政府關(guān)于公布某縣征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價的通知》將該協(xié)議第三項第一條中征用土地補(bǔ)償37400元變更為54672元。
另查明,鎮(zhèn)政府與王某簽訂的01093宗地中3.28畝的土地補(bǔ)償款已領(lǐng)取,簽訂的3.4畝的土地補(bǔ)償款未領(lǐng)取。
寧夏回族自治區(qū)海原縣人民法院于2022年11月21日作出(2022)寧0522行初29號行政判決:駁回王某的訴訟請求。宣判后,王某不服一審判決提起上訴。寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市中級人民法院于2023年3月30日作出(2023)寧05行終28號行政判決:駁回上訴,維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為:本案的爭議焦點在于鎮(zhèn)政府在發(fā)現(xiàn)協(xié)議約定的內(nèi)容不符合客觀事實,且無法與王某協(xié)商一致的情況下,能否單方變更協(xié)議。行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為履行行政職責(zé)實現(xiàn)行政管理目標(biāo),與行政相對人經(jīng)過協(xié)商一致達(dá)成的協(xié)議,行政協(xié)議作為公共管理和服務(wù)的一種方式,具有鮮明的公權(quán)力屬性,其特征之一就是具有行政優(yōu)益性,即行政協(xié)議當(dāng)事人的地位不完全平等,行政主體享有合同履行的指揮權(quán)、監(jiān)督權(quán),當(dāng)繼續(xù)履行協(xié)議會影響公共利益或者行政管理目標(biāo)實現(xiàn)時,行政機(jī)關(guān)可以單方行使合同變更權(quán)和解除權(quán)。本案鎮(zhèn)政府與王某于2021年5月25日簽訂的《土地征用及地上附著物補(bǔ)償協(xié)議》,征收王某3.4畝土地,約定征用土地補(bǔ)償款為37400元、地上附著物補(bǔ)償為122400元,共計補(bǔ)償159800元。后鎮(zhèn)政府工作人員在對征收情況核查時發(fā)現(xiàn)涉案土地上無任何附著物,但在鎮(zhèn)政府工作人員分解逐戶丈量時,王某在涉案土地上搶栽搶種了松樹苗,導(dǎo)致地上附著物補(bǔ)償金額有誤。鎮(zhèn)政府遂作出《關(guān)于變更海原縣海城鎮(zhèn)人民政府與王某簽訂的“土地征用及地上附著物補(bǔ)償協(xié)議”的決定》對相關(guān)補(bǔ)償數(shù)額進(jìn)行了變更。鎮(zhèn)政府與王某2021年5月25日簽訂的協(xié)議依據(jù)的基礎(chǔ)事實發(fā)生重大變化,如果繼續(xù)履行變更前的協(xié)議會導(dǎo)致國家財政多支出土地征收補(bǔ)償款105128元?!蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十六條第一款“在履行行政協(xié)議過程中,可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的情形,被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后,原告請求撤銷該行為,人民法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的,判決駁回原告訴訟請求”。本案中,鎮(zhèn)政府與王某2021年5月25日簽訂的《土地征用及地上附著物補(bǔ)償協(xié)議》在履行過程中,出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的情形,且影響行政機(jī)關(guān)實現(xiàn)土地征收的行政管理目標(biāo),鎮(zhèn)政府依法可以依職權(quán)進(jìn)行更正。因此鎮(zhèn)政府作出的《關(guān)于變更海原縣海城鎮(zhèn)人民政府與王某簽訂的“土地征用及地上附著物補(bǔ)償協(xié)議”的決定》事實清楚、證據(jù)確鑿、依法應(yīng)予維持。
裁判要旨
本案爭議焦點是行政機(jī)關(guān)是否能單方變更行政協(xié)議。行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為履行行政職責(zé)實現(xiàn)行政管理目標(biāo),與行政相對人經(jīng)過協(xié)商一致達(dá)成的協(xié)議,行政協(xié)議作為公共管理和服務(wù)的一種方式,具有鮮明的公權(quán)力屬性,其特征之一就是具有行政優(yōu)益性,即行政協(xié)議當(dāng)事人的地位不完全平等,當(dāng)繼續(xù)履行協(xié)議會影響公共利益或者行政管理目標(biāo)實現(xiàn)時,行政機(jī)關(guān)可以單方行使合同變更權(quán)和解除權(quán)。本案中,王某搶種搶栽致使其與鎮(zhèn)政府簽訂的協(xié)議標(biāo)的發(fā)生變化,若鎮(zhèn)政府繼續(xù)履行案涉協(xié)議將導(dǎo)致國家財政多支出土地征收補(bǔ)償款從而損害國家利益、社會公共利益,故鎮(zhèn)政府單方行使了合同變更權(quán)和解除權(quán)。結(jié)合《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十六條第一款“在履行行政協(xié)議過程中,可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的情形,被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后,原告請求撤銷該行為,人民法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的,判決駁回原告訴訟請求”之規(guī)定,法院判決駁回王某訴訟請求,支持了行政機(jī)關(guān)依法行政,維護(hù)了國家利益及社會公眾利益。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第69條
《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第16條第1款
一審:寧夏回族自治區(qū)海原縣人民法院(2022)寧0522行初29號行政判決(2022年11月21日)
二審:寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市中級人民法院(2023)寧05行終28號行政判決(2023年3月30日)