張某、張某玲訴合肥市包河區(qū)人民政府行政許可案-合法、合理、適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件可以作為判斷行政行為合法性的依據(jù)
人民法院案例庫 入庫編號(hào)：2023-12-3-004-001
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行政/行政許可/行政審批行為/審查依據(jù)/規(guī)范性文件/獨(dú)立訴權(quán)
基本案情
2019年1月3日，合肥市人民政府為完善既有住宅使用功能，改善居住條件，制定并發(fā)布了《合肥市既有住宅加裝電梯工作實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》），包河區(qū)政府依據(jù)《實(shí)施意見》成立了由包河區(qū)住建局等七個(gè)單位組成的合肥市包河區(qū)既有住宅加裝電梯工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱加裝電梯工作組）。2021年10月，合肥市包河區(qū)某小區(qū)某小區(qū)20幢1單元3-6樓業(yè)主范某旗等8戶遞交材料，申請(qǐng)?jiān)谠搯卧友b電梯。2021年11月，加裝電梯工作組作出《關(guān)于綠園小區(qū)、聯(lián)邦花園、省直家園、銀杏苑小區(qū)和萬振逍遙苑小區(qū)申請(qǐng)加裝電梯聯(lián)合審查意見》（以下簡稱《聯(lián)合審查意見》）。該意見認(rèn)為，原則同意加裝電梯，并對(duì)相關(guān)小區(qū)申請(qǐng)?zhí)岢鐾晟埔庖姟埬?、張某玲分別為某小區(qū)20幢1單元2樓業(yè)主，同時(shí)，張某租賃的地面車位位于某小區(qū)20幢正門右側(cè)，在得知《聯(lián)合審查意見》的內(nèi)容后，張某、張某玲以案涉加裝電梯方案未經(jīng)法定程序、具有嚴(yán)重安全隱患、對(duì)張某所租賃地面車位的使用造成實(shí)際影響等為由，提起本案行政訴訟，請(qǐng)求撤銷《聯(lián)合審查意見》中對(duì)于“同安街道聯(lián)邦花園小區(qū)20棟1單元”的審查意見。
安徽省合肥市中級(jí)人民法院于2022年12月9日作出（2022）皖01行初345號(hào)行政判決：駁回原告張某、張某玲的訴訟請(qǐng)求。一審宣判后，張某、張某玲提出上訴。安徽省高級(jí)法院于2023年7月14日作出(2023)皖行終357號(hào)行政判決：駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效判決認(rèn)為，隨著社會(huì)進(jìn)步、人民生活水平不斷提高,功能修補(bǔ)和補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施功能短板是今后城市發(fā)展的重點(diǎn)工作。時(shí)至今日,電梯對(duì)居民，尤其是老年居民而言,越來越顯示出其在居住、出行、養(yǎng)老、就醫(yī)等方面的必需性。對(duì)既有住宅加裝電梯事項(xiàng)，在目前沒有法律、行政法規(guī)統(tǒng)一規(guī)定的情況下，地方政府制定的合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，可以作為判斷政府相關(guān)行政行為合法性的根據(jù)。本案中，加裝電梯行政審批行為是否合法的直接依據(jù)是合肥市人民政府制定的《實(shí)施意見》。該意見系規(guī)章以下的規(guī)范性文件，只要不存在與上位法相沖突的情形，可以作為判斷被訴聯(lián)合審查意見是否合法的根據(jù)。范某旗等8戶根據(jù)《實(shí)施意見》的規(guī)定，提供了房屋權(quán)屬證明復(fù)印件、加裝電梯方案文本等材料，加裝電梯工作組收到申請(qǐng)后,由區(qū)住建局牽頭，組織了規(guī)劃等部門對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行聯(lián)合審查,作出同意加裝的意見并對(duì)施工等提出完善要求，符合《實(shí)施意見》的規(guī)定，也不存在違反法律、法規(guī)禁止性規(guī)定的情形，并無不當(dāng)之處。
既有住宅樓加裝電梯是對(duì)原住宅樓垂直交通方式的改進(jìn)和完善,加裝的電梯是依附于建筑物使用的附屬設(shè)施,不具有獨(dú)立使用功能，屬于改建附屬物設(shè)施事項(xiàng)，根據(jù)《民法典》第二百七十八條第一款第（七）項(xiàng)、第二款規(guī)定，該事項(xiàng)屬于業(yè)主共同決定事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決，并應(yīng)由經(jīng)參與表決專有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意?！秾?shí)施意見》對(duì)此規(guī)定的是，加裝電梯的申請(qǐng)應(yīng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總戶數(shù)三分之二以上的業(yè)主同意后提出。很顯然，后者規(guī)定與前者規(guī)定不一致，在被訴聯(lián)合審查意見作出時(shí)，《民法典》業(yè)已實(shí)施，對(duì)本案申請(qǐng)人資格的確定，當(dāng)然應(yīng)遵循《民法典》關(guān)于業(yè)主共同行使權(quán)利實(shí)行的票決制規(guī)則，既不克減業(yè)主法定權(quán)利，也不增設(shè)業(yè)主法外義務(wù)。本案中，在案證據(jù)顯示，申請(qǐng)人資格符合《民法典》關(guān)于“兩個(gè)三分之二”和“兩個(gè)四分之三”的規(guī)定，上訴人主張參與表決的業(yè)主以及同意加裝電梯的業(yè)主不符合法律規(guī)定，不能成立。
根據(jù)《民法典》《實(shí)施意見》的相關(guān)規(guī)定,既有住宅加裝電梯,并不一定需要征得非本幢或本單元的小區(qū)其他業(yè)主參與、同意。但是，如果加裝電梯行為對(duì)小區(qū)的公共綠地、公共車位等公用設(shè)施的使用造成實(shí)際影響，則該公用設(shè)施的所有權(quán)人對(duì)行政審批行為具有提起行政訴訟的主體資格。一般來說，加裝電梯所在小區(qū)全體業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)及業(yè)主大會(huì)不起訴時(shí)，專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者總戶數(shù)過半數(shù)的業(yè)主認(rèn)為加裝電梯行政審批行為侵犯其合法權(quán)益的，對(duì)該審批行為可以提起訴訟。本案中，張某所租賃的車位系地面車位，該小區(qū)物業(yè)公司稱車位產(chǎn)權(quán)是小區(qū)業(yè)主共同所有，那么，張某如僅作為前述車位的承租人，其與被訴聯(lián)合審查意見之間沒有利害關(guān)系。誠然,張某作為小區(qū)業(yè)主,對(duì)該小區(qū)內(nèi)的公共場所、公用設(shè)施等享有共有權(quán),但該權(quán)利也不足以使其獲得獨(dú)立的訴訟實(shí)施權(quán)。
裁判要旨
1.對(duì)于加裝電梯行政審批案件缺乏法律、行政法規(guī)或規(guī)章等統(tǒng)一、明確規(guī)定時(shí)，地方政府結(jié)合地方的具體實(shí)際情況，依法制定的規(guī)章以下規(guī)范性文件，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為合法、有效且合理、適當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)承認(rèn)其效力，并作為判斷加裝電梯行政審批行為是否合法的依據(jù)。
2.加裝電梯所在小區(qū)全體業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)及業(yè)主大會(huì)不起訴時(shí)，專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者總戶數(shù)過半數(shù)的業(yè)主認(rèn)為加裝電梯行政審批行為侵犯其合法權(quán)益的，對(duì)該審批行為可以提起訴訟。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第63條
《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第18條
《中華人民共和國民法典》第278條
一審：安徽省合肥市中級(jí)人民法院（2022）皖01行初345號(hào)行政判決（2022年12月9日）
二審：安徽省高級(jí)人民法院（2023）皖行終357號(hào)行政判決（2023年7月14日）
