“民告官”異地審理雖然能給原告、律師提供一個相對“干凈”的司法環(huán)境，但是環(huán)境依然有被污染的可能。異地審理“民告官”非治本之策，解決之道還是在于推行司法改革，讓法官斷案能排除行政干預(yù)，真正實現(xiàn)司法獨立。
異地審判推行在即
山東德州下崗工人張淑英勝訴了。
3月25日，德州中院駁回了被告樂陵市政府（縣級市）的上訴請求，維持一審原判：樂陵市政府履行“不足部分由市財政負擔(dān)”的承諾，補齊原告在與山東開元紅食品飲料有限公司勞動合同存續(xù)期間應(yīng)由公司承擔(dān)的養(yǎng)老保險金。
按照傳統(tǒng)的行政案件由本地法院管轄的制度，曾經(jīng)在樂陵縣酒廠工作的張淑英，在酒廠破產(chǎn)重組為公司后，本應(yīng)該向樂陵市法院提起訴訟，要求樂陵市政府履行“政府財政補足養(yǎng)老金部分”的承諾。
但與以往不同的是，負責(zé)一審的法院是由德州中院指定鄰縣的齊河縣法院。德州中院之所以作出這樣的決定，也是因為本地法院審理本縣政府為被告的案件“比較困難”，是不得已而為之。
整個審理過程并不復(fù)雜。
單就“民告官”異地審理來說，該案起到了正面的示范效果。
“這個縣的‘民告官’案件，將要到另一個縣的法院審理。實質(zhì)上，就是將案件管轄和行政區(qū)域分開?！鄙綎|省高院行政庭張姓法官告訴民主與法制社記者。
目前，山東省已經(jīng)著手推行“民告官”異地審理試點。
據(jù)了解，山東省將確定一兩個中級法院，作為“民告官”異地審理試點。推行“民告官”異地審理的中級法院可以根據(jù)本轄區(qū)的具體情況，再確定2至3個基層人民法院為集中管轄法院，集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件；集中管轄法院不宜審理的本地行政機關(guān)為被告的案件，可以將原由其管轄的部分或者全部案件交由其他集中管轄法院審理。
“目前，山東已確定了一個中級法院試點，另一個試點待定。具體的實施方案已經(jīng)上交最高院備案。”張法官說，“具體實施將在本月底或下月初正式施行?！?br />
據(jù)媒體報道，除了山東外，安徽緊隨其后，也在著手相關(guān)的實施方案。
臺州經(jīng)驗
山東并不是第一個“吃螃蟹”的。
其實，“民告官”異地審理的大膽嘗試，最早可以追溯到浙江臺州市兩位基層法官的一句玩笑話，“干脆行政案件都交換審”。
這事兒沒想到就成了。
2001年1月20日，浙江臨海市第四建筑工程公司提起訴訟，狀告臨海市城關(guān)鎮(zhèn)人民政府任免該公司負責(zé)人。臺州市中院受理此案，并將案件移交給三門縣人民法院審理，最后三門法院判定政府?dāng)≡V，要求政府撤銷對企業(yè)人事任免的決定。
但是，當(dāng)時的臺州市中院并不確定“將案件移交給三門法院管轄的依據(jù)”的合法性，并專門查詢了法律依據(jù)。
行政訴訟法第23條顯示：“上級人民法院有權(quán)審判下級人民法院管轄的第一審行政案件，也可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級人民法院審判。根據(jù)法律規(guī)定，轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件可由中級法院審理?！?br />
合法性沒問題，臺州市又開始了進一步的嘗試。2002年7月，臺州市中院悄悄啟動了行政案件的異地交叉管轄。
“9個基層法院的行政庭不再受理可能會被干預(yù)的行政案件，讓原告到臺州市中院起訴，再由市中院指定其他基層法院審理?！?br />
方案實施之初，為了不跟當(dāng)?shù)卣疀_突，一些基層法院將所有的行政案件都交給中院。后來，臺州中院只能劃出一個標(biāo)準線，“基層法院只能將縣級以上人民政府為被告或有10名以上原告的行政案件，交給中院進行異地審理?！?br />
異地管轄的最初搭配是固定的，不久，兩地政府就開始到對方的法院“活動”，行政干預(yù)也隨之而來。
臺州中院只得將固定搭配改為隨意指定。
2004年上半年，浙江省高院對行政案件“提級審理”的嘗試中止。浙江省高院更加重視臺州的異地管轄改革。
2005年年初，最高人民法院就行政案件管轄制度研究課題在全國招標(biāo)，浙江省高院最后承擔(dān)這個課題。
2006年4月，臺州市中院第一次對行政案件異地交叉管轄發(fā)出正式文件。文件將異地管轄案件的范圍拓展到所有行政訴訟案件，并賦予原告是否要異地管轄的選擇權(quán)。
但對于臺州市中院來說，困難才剛剛開始。
行政訴訟法第17條明確規(guī)定，“行政案件由最初做出具體行政行為的行政機關(guān)所在地人民法院管轄”。唯一的例外是“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件由中級人民法院管轄”，但把所有案子都當(dāng)成特例交給中院，法律上沒有專門的解釋。
民告官之困
雖然山東德州和浙江臺州，都有了“民告官”異地審理成功的案例。但“民告官”難的問題依舊存在。
兩組數(shù)據(jù)很好地描述了這種現(xiàn)狀：
截至2009年，山東省“民告官”案件7年居全國第一。從1989年的 414件，猛增到2008年的 24580 件，占全國的五分之一，官員出庭不足1%。2012年，山東省各級行政復(fù)議機關(guān)共收到行政復(fù)議申請10521件，受理8811件。
關(guān)于浙江省的民告官案件最新公開的數(shù)據(jù)是，2008至2012年，浙江全省法院共受理行政案件19972件，審結(jié)19840件，民告官的勝訴率低至25.4%，不足三成。
都說“民告官”難，難在哪里呢？
“立案難、判決難、執(zhí)行難，是目前行政訴訟遇到的三大障礙?！蹦暇┞蓭煷尬湔J為，最突出的是行政權(quán)力的干預(yù)?！拔覈姓C關(guān)目前仍然缺少一定的法律制約，行政有時就能決定一切，再加上公民的法治觀念也不強，因此很難順利地進行行政官司的訴訟。而且由于各種原因，在當(dāng)?shù)卣埪蓭煚罡娈?dāng)?shù)匦姓C關(guān)十分困難，有時甚至需要出省找律師，各項工作做起來很復(fù)雜?！?br />
2005年1月6日，“臺州經(jīng)驗”剛剛發(fā)軔之際，崔武自費辦了中國首家民告官網(wǎng)站，他本人也代理過不少此類案件。
根據(jù)他的經(jīng)驗總結(jié)，就算提起了訴訟甚至贏了，但是原告付出的代價太大，并且很難獲得公正的結(jié)果?！肮偎咀詈箅m然贏了，但這個過程艱難、漫長， ‘民告官’不容易。”
他認為，“民告官”異地審理雖然能給原告、律師提供一個相對“干凈”的司法環(huán)境，但是環(huán)境依然有被污染的可能。
前幾天，律師楊學(xué)林代理的一個“民告官”案件剛剛勝訴。
案件是年近七旬的義烏老太太吳寶華為了村集體的利益，在路邊“靜坐”，義烏公安局認為其“堵開發(fā)商路”，對她采取行政拘留6天的處罰。老人不服向法院提起訴訟，要求撤銷行政處罰書。
楊學(xué)林向民主與法制社記者說起二審中的一個插曲?！皡菍毴A在庭審現(xiàn)場上說，她提起行政訴訟后，區(qū)、街道都找過她，動員她撤訴，甚至提出要給她5000元。但是，吳堅決回絕了，‘就是給我500萬，我也不要。我要的是給我一個公正的說法。’”
楊學(xué)林認為，民告官很難是因為行政訴訟二審的上訴人大都是“民”?！懊瘛痹谝粚彆r輸了，就上訴了。可是本案卻不同。上訴人不是“民”，而是“官”。這是因為在一審時，“民”贏了官司，而“官”輸了官司，“案子勝訴，原告的較真兒很重要，還有就是兩審法院堅守了底線?！?br />
不過，對于山東“民告官”異地審理試點，他卻并不看好，“如果司法部門人事、財政仍不能獨立于地方政府，‘民告官’異地審理就是一個笑話?！?br />
“需要技術(shù)，更要觸及靈魂”
近期，山東省法院副院長葉贊平曾對媒體表示了樂觀的態(tài)度?！按饲埃覈行┓ㄔ哼M行過行政案件集中管轄試點。從這些法院的司法實踐來看，行政案件集中管轄可以集中優(yōu)勢司法資源審理好行政案件，確保審判質(zhì)量。同時，由于行政案件異地審理，也可以避開各種干擾?！?br />
由于媒體密集關(guān)注，山東省高院也向媒體強調(diào)，“這也響應(yīng)了最高院的號召?！?br />
今年1月4日，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》(以下簡稱《通知》)，決定在部分中級人民法院轄區(qū)內(nèi)開展行政案件相對集中管轄試點工作。
此前，接受民主與法制社記者電話采訪的山東省高院行政庭法官也提到了這點，并有些擔(dān)憂，“實施效果要過段時間才能知道。具體效果如何，還是未知數(shù)?！?br />
就目前而言，司法難以獨立于地方行政，再加上行政訴訟法長達20年未修改，讓“民告官”異地審理能走到哪步，還都是問號。
中國工商大學(xué)副教授趙穎認為，“民告官”異地審理主要是解決基層法院面臨的行政干預(yù)問題，屬于技術(shù)層面的改良。這對于改變目前民告官阻力較大的現(xiàn)狀，能起到一定的作用。
“但是要根本解決民告官難問題，目前的舉措只能說是‘曲線救國’。相比以往，行政干預(yù)會相對減少一些，但是也會有其他問題產(chǎn)生?！壁w穎此前也關(guān)注過“臺州模式”，她覺得里面有值得參考和思索的內(nèi)容。
她說，實行異地審理意味著行政案件的原告、被告都要到異地去出庭，時間、交通成本都要增加。除此之外，訴訟費用大幅下降以后，法院的對財政的依賴也會增加，臺州中院當(dāng)時的政府撥款比例就從70%升到了90%。
當(dāng)時，浙江一位法官甚至預(yù)測，法院對政府的財政撥款依賴度會更高，受政府的影響也更大。浙江省高院行政庭庭長蔣中東說，他們曾專門發(fā)文明確基層法院“最低財政保障”標(biāo)準，要求財政撥款不能比標(biāo)準少，還要不斷增加。
“執(zhí)行難也會重新成為問題中的問題?！壁w穎說，“兩個基層法院交叉審理，異地法院對被告行政單位執(zhí)行，這就存在行政跨區(qū)管理等問題了。整個協(xié)調(diào)過程，會讓問題變得復(fù)雜?！?br />
浙江省高院的一份調(diào)研還提到另一種擔(dān)心，異地管轄存在著制度上的隱患，即二審權(quán)力集中于中級法院，如果頂不住行政機關(guān)的壓力，基層法院的努力就失去意義。
綜合上述因素，趙穎說，破解民告官難題，需要提升技術(shù)手段，但更需要觸及靈魂的根本改變。目前，迫在眉睫的還是要修改現(xiàn)行行政訴訟法，特別是對行政案件的受理范圍和程序進行修改?！氨热鐥l文內(nèi)不應(yīng)該明確列舉哪一類案件不能受理?，F(xiàn)行的法律對人權(quán)理解過于狹隘，只強調(diào)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，卻忽視了人的其他權(quán)利。”
她說，最終修改的意義還是增強行政審判的公正獨立性和專業(yè)性，使法院在民與官的博弈中，更好地實現(xiàn)中立裁判與司法為民。
異地審判推行在即
山東德州下崗工人張淑英勝訴了。
3月25日，德州中院駁回了被告樂陵市政府（縣級市）的上訴請求，維持一審原判：樂陵市政府履行“不足部分由市財政負擔(dān)”的承諾，補齊原告在與山東開元紅食品飲料有限公司勞動合同存續(xù)期間應(yīng)由公司承擔(dān)的養(yǎng)老保險金。
按照傳統(tǒng)的行政案件由本地法院管轄的制度，曾經(jīng)在樂陵縣酒廠工作的張淑英，在酒廠破產(chǎn)重組為公司后，本應(yīng)該向樂陵市法院提起訴訟，要求樂陵市政府履行“政府財政補足養(yǎng)老金部分”的承諾。
但與以往不同的是，負責(zé)一審的法院是由德州中院指定鄰縣的齊河縣法院。德州中院之所以作出這樣的決定，也是因為本地法院審理本縣政府為被告的案件“比較困難”，是不得已而為之。
整個審理過程并不復(fù)雜。
單就“民告官”異地審理來說，該案起到了正面的示范效果。
“這個縣的‘民告官’案件，將要到另一個縣的法院審理。實質(zhì)上，就是將案件管轄和行政區(qū)域分開?！鄙綎|省高院行政庭張姓法官告訴民主與法制社記者。
目前，山東省已經(jīng)著手推行“民告官”異地審理試點。
據(jù)了解，山東省將確定一兩個中級法院，作為“民告官”異地審理試點。推行“民告官”異地審理的中級法院可以根據(jù)本轄區(qū)的具體情況，再確定2至3個基層人民法院為集中管轄法院，集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件；集中管轄法院不宜審理的本地行政機關(guān)為被告的案件，可以將原由其管轄的部分或者全部案件交由其他集中管轄法院審理。
“目前，山東已確定了一個中級法院試點，另一個試點待定。具體的實施方案已經(jīng)上交最高院備案。”張法官說，“具體實施將在本月底或下月初正式施行?！?br />
據(jù)媒體報道，除了山東外，安徽緊隨其后，也在著手相關(guān)的實施方案。
臺州經(jīng)驗
山東并不是第一個“吃螃蟹”的。
其實，“民告官”異地審理的大膽嘗試，最早可以追溯到浙江臺州市兩位基層法官的一句玩笑話，“干脆行政案件都交換審”。
這事兒沒想到就成了。
2001年1月20日，浙江臨海市第四建筑工程公司提起訴訟，狀告臨海市城關(guān)鎮(zhèn)人民政府任免該公司負責(zé)人。臺州市中院受理此案，并將案件移交給三門縣人民法院審理，最后三門法院判定政府?dāng)≡V，要求政府撤銷對企業(yè)人事任免的決定。
但是，當(dāng)時的臺州市中院并不確定“將案件移交給三門法院管轄的依據(jù)”的合法性，并專門查詢了法律依據(jù)。
行政訴訟法第23條顯示：“上級人民法院有權(quán)審判下級人民法院管轄的第一審行政案件，也可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級人民法院審判。根據(jù)法律規(guī)定，轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件可由中級法院審理?！?br />
合法性沒問題，臺州市又開始了進一步的嘗試。2002年7月，臺州市中院悄悄啟動了行政案件的異地交叉管轄。
“9個基層法院的行政庭不再受理可能會被干預(yù)的行政案件，讓原告到臺州市中院起訴，再由市中院指定其他基層法院審理?！?br />
方案實施之初，為了不跟當(dāng)?shù)卣疀_突，一些基層法院將所有的行政案件都交給中院。后來，臺州中院只能劃出一個標(biāo)準線，“基層法院只能將縣級以上人民政府為被告或有10名以上原告的行政案件，交給中院進行異地審理?！?br />
異地管轄的最初搭配是固定的，不久，兩地政府就開始到對方的法院“活動”，行政干預(yù)也隨之而來。
臺州中院只得將固定搭配改為隨意指定。
2004年上半年，浙江省高院對行政案件“提級審理”的嘗試中止。浙江省高院更加重視臺州的異地管轄改革。
2005年年初，最高人民法院就行政案件管轄制度研究課題在全國招標(biāo)，浙江省高院最后承擔(dān)這個課題。
2006年4月，臺州市中院第一次對行政案件異地交叉管轄發(fā)出正式文件。文件將異地管轄案件的范圍拓展到所有行政訴訟案件，并賦予原告是否要異地管轄的選擇權(quán)。
但對于臺州市中院來說，困難才剛剛開始。
行政訴訟法第17條明確規(guī)定，“行政案件由最初做出具體行政行為的行政機關(guān)所在地人民法院管轄”。唯一的例外是“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件由中級人民法院管轄”，但把所有案子都當(dāng)成特例交給中院，法律上沒有專門的解釋。
民告官之困
雖然山東德州和浙江臺州，都有了“民告官”異地審理成功的案例。但“民告官”難的問題依舊存在。
兩組數(shù)據(jù)很好地描述了這種現(xiàn)狀：
截至2009年，山東省“民告官”案件7年居全國第一。從1989年的 414件，猛增到2008年的 24580 件，占全國的五分之一，官員出庭不足1%。2012年，山東省各級行政復(fù)議機關(guān)共收到行政復(fù)議申請10521件，受理8811件。
關(guān)于浙江省的民告官案件最新公開的數(shù)據(jù)是，2008至2012年，浙江全省法院共受理行政案件19972件，審結(jié)19840件，民告官的勝訴率低至25.4%，不足三成。
都說“民告官”難，難在哪里呢？
“立案難、判決難、執(zhí)行難，是目前行政訴訟遇到的三大障礙?！蹦暇┞蓭煷尬湔J為，最突出的是行政權(quán)力的干預(yù)?！拔覈姓C關(guān)目前仍然缺少一定的法律制約，行政有時就能決定一切，再加上公民的法治觀念也不強，因此很難順利地進行行政官司的訴訟。而且由于各種原因，在當(dāng)?shù)卣埪蓭煚罡娈?dāng)?shù)匦姓C關(guān)十分困難，有時甚至需要出省找律師，各項工作做起來很復(fù)雜?！?br />
2005年1月6日，“臺州經(jīng)驗”剛剛發(fā)軔之際，崔武自費辦了中國首家民告官網(wǎng)站，他本人也代理過不少此類案件。
根據(jù)他的經(jīng)驗總結(jié)，就算提起了訴訟甚至贏了，但是原告付出的代價太大，并且很難獲得公正的結(jié)果?！肮偎咀詈箅m然贏了，但這個過程艱難、漫長， ‘民告官’不容易。”
他認為，“民告官”異地審理雖然能給原告、律師提供一個相對“干凈”的司法環(huán)境，但是環(huán)境依然有被污染的可能。
前幾天，律師楊學(xué)林代理的一個“民告官”案件剛剛勝訴。
案件是年近七旬的義烏老太太吳寶華為了村集體的利益，在路邊“靜坐”，義烏公安局認為其“堵開發(fā)商路”，對她采取行政拘留6天的處罰。老人不服向法院提起訴訟，要求撤銷行政處罰書。
楊學(xué)林向民主與法制社記者說起二審中的一個插曲?！皡菍毴A在庭審現(xiàn)場上說，她提起行政訴訟后，區(qū)、街道都找過她，動員她撤訴，甚至提出要給她5000元。但是，吳堅決回絕了，‘就是給我500萬，我也不要。我要的是給我一個公正的說法。’”
楊學(xué)林認為，民告官很難是因為行政訴訟二審的上訴人大都是“民”?！懊瘛痹谝粚彆r輸了，就上訴了。可是本案卻不同。上訴人不是“民”，而是“官”。這是因為在一審時，“民”贏了官司，而“官”輸了官司，“案子勝訴，原告的較真兒很重要，還有就是兩審法院堅守了底線?！?br />
不過，對于山東“民告官”異地審理試點，他卻并不看好，“如果司法部門人事、財政仍不能獨立于地方政府，‘民告官’異地審理就是一個笑話?！?br />
“需要技術(shù)，更要觸及靈魂”
近期，山東省法院副院長葉贊平曾對媒體表示了樂觀的態(tài)度?！按饲埃覈行┓ㄔ哼M行過行政案件集中管轄試點。從這些法院的司法實踐來看，行政案件集中管轄可以集中優(yōu)勢司法資源審理好行政案件，確保審判質(zhì)量。同時，由于行政案件異地審理，也可以避開各種干擾?！?br />
由于媒體密集關(guān)注，山東省高院也向媒體強調(diào)，“這也響應(yīng)了最高院的號召?！?br />
今年1月4日，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》(以下簡稱《通知》)，決定在部分中級人民法院轄區(qū)內(nèi)開展行政案件相對集中管轄試點工作。
此前，接受民主與法制社記者電話采訪的山東省高院行政庭法官也提到了這點，并有些擔(dān)憂，“實施效果要過段時間才能知道。具體效果如何，還是未知數(shù)?！?br />
就目前而言，司法難以獨立于地方行政，再加上行政訴訟法長達20年未修改，讓“民告官”異地審理能走到哪步，還都是問號。
中國工商大學(xué)副教授趙穎認為，“民告官”異地審理主要是解決基層法院面臨的行政干預(yù)問題，屬于技術(shù)層面的改良。這對于改變目前民告官阻力較大的現(xiàn)狀，能起到一定的作用。
“但是要根本解決民告官難問題，目前的舉措只能說是‘曲線救國’。相比以往，行政干預(yù)會相對減少一些，但是也會有其他問題產(chǎn)生?！壁w穎此前也關(guān)注過“臺州模式”，她覺得里面有值得參考和思索的內(nèi)容。
她說，實行異地審理意味著行政案件的原告、被告都要到異地去出庭，時間、交通成本都要增加。除此之外，訴訟費用大幅下降以后，法院的對財政的依賴也會增加，臺州中院當(dāng)時的政府撥款比例就從70%升到了90%。
當(dāng)時，浙江一位法官甚至預(yù)測，法院對政府的財政撥款依賴度會更高，受政府的影響也更大。浙江省高院行政庭庭長蔣中東說，他們曾專門發(fā)文明確基層法院“最低財政保障”標(biāo)準，要求財政撥款不能比標(biāo)準少，還要不斷增加。
“執(zhí)行難也會重新成為問題中的問題?！壁w穎說，“兩個基層法院交叉審理，異地法院對被告行政單位執(zhí)行，這就存在行政跨區(qū)管理等問題了。整個協(xié)調(diào)過程，會讓問題變得復(fù)雜?！?br />
浙江省高院的一份調(diào)研還提到另一種擔(dān)心，異地管轄存在著制度上的隱患，即二審權(quán)力集中于中級法院，如果頂不住行政機關(guān)的壓力，基層法院的努力就失去意義。
綜合上述因素，趙穎說，破解民告官難題，需要提升技術(shù)手段，但更需要觸及靈魂的根本改變。目前，迫在眉睫的還是要修改現(xiàn)行行政訴訟法，特別是對行政案件的受理范圍和程序進行修改?！氨热鐥l文內(nèi)不應(yīng)該明確列舉哪一類案件不能受理?，F(xiàn)行的法律對人權(quán)理解過于狹隘，只強調(diào)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，卻忽視了人的其他權(quán)利。”
她說，最終修改的意義還是增強行政審判的公正獨立性和專業(yè)性，使法院在民與官的博弈中，更好地實現(xiàn)中立裁判與司法為民。
