廣東省某市人民檢察院督促住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門依法履行監(jiān)管職責(zé)檢察監(jiān)督案
（檢例第170號(hào)）
【關(guān)鍵詞】
行政檢察 建設(shè)工程質(zhì)量? 竣工驗(yàn)收備案 檢察建議 類案監(jiān)督? 專題分析
【要旨】
人民檢察院辦理住建領(lǐng)域行政訴訟監(jiān)督案件，發(fā)現(xiàn)相關(guān)行政機(jī)關(guān)未依法履行工程竣工驗(yàn)收備案審查職責(zé)的，可以向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議。經(jīng)調(diào)查分析，不嚴(yán)格依法履職情形具有一定普遍性的，可以形成專題報(bào)告，向黨委、人大報(bào)告，向行政機(jī)關(guān)及人民法院等通報(bào)，推動(dòng)相關(guān)部門完善保障建設(shè)工程質(zhì)量的長效監(jiān)管和規(guī)范執(zhí)法機(jī)制，發(fā)揮行政檢察監(jiān)督在促進(jìn)社會(huì)治理方面的職能作用。
【基本案情】
2015年10月22日，王某霞與某發(fā)展有限公司簽訂《商品房認(rèn)購協(xié)議》，以342萬余元購買案涉房屋。2016年5月5日，雙方又簽訂《改造及裝飾裝修協(xié)議書》，約定由某發(fā)展有限公司對(duì)該房屋加建夾層、衛(wèi)生間等。因該房屋加建后王某霞認(rèn)為未完成消防驗(yàn)收、備案，拒絕收房。2019年11月7日，王某霞要求某市住建局對(duì)小區(qū)大樓公共區(qū)域及其所購買的房屋進(jìn)行消防評(píng)審及竣工驗(yàn)收備案。同年11月15日，某市住建局就王某霞所提要求作出書面回復(fù)，王某霞對(duì)該回復(fù)不服，2020年5月14日，以某市住建局應(yīng)當(dāng)撤銷回復(fù)、重新作出答復(fù)為由提起行政訴訟，請(qǐng)求法院判令某市住建局履行對(duì)案涉房屋改建部分進(jìn)行竣工驗(yàn)收并依法備案的法定職責(zé)。法院審理后，以訴訟請(qǐng)求包含公共區(qū)域，王某霞以自己的名義提起訴訟不符合法定起訴條件為由，裁定駁回起訴。為解決糾紛，王某霞隨后以某發(fā)展有限公司為被告訴至某市某區(qū)人民法院，請(qǐng)求法院判令某發(fā)展有限公司承擔(dān)未完成房屋竣工驗(yàn)收備案的違約責(zé)任。一審、二審均未支持其請(qǐng)求，再審裁定駁回后，王某霞于2021年8月26日向某市人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督。
【檢察機(jī)關(guān)履職過程】
案件來源。廣東省某市人民檢察院依法受理王某霞申請(qǐng)監(jiān)督案，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)該案系“民行交叉”案件，法院作出的行政裁定事實(shí)清楚，適用法律正確，裁定駁回起訴并無不當(dāng)，法院作出的民事裁判也并無不當(dāng)。市住建局在接到王某霞投訴后，已于2019年11月責(zé)令某發(fā)展有限公司補(bǔ)辦消防審核和驗(yàn)收手續(xù)，某發(fā)展有限公司已補(bǔ)辦上述手續(xù)，但并未依法進(jìn)行竣工驗(yàn)收備案，住建部門對(duì)未依法備案存在未依法履職的行政不作為問題。經(jīng)進(jìn)一步了解，該市市民熱線2017年至2020年間接到的關(guān)于住建、城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的投訴、舉報(bào)、咨詢共7000余條；該市兩級(jí)人民法院2018年1月至2021年6月受理的竣工驗(yàn)收備案類糾紛案件總計(jì)422件。建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案制度落實(shí)不到位既是當(dāng)?shù)刈〗I(lǐng)域行政執(zhí)法中存在的帶有普遍性的問題，也是引發(fā)商品房買賣糾紛的重要誘因，還是人民群眾向市民熱線投訴的熱點(diǎn)問題。為促進(jìn)訴源治理，某市人民檢察院經(jīng)請(qǐng)示省檢察院后，決定啟動(dòng)涉住建領(lǐng)域竣工驗(yàn)收備案專項(xiàng)行政檢察監(jiān)督。
調(diào)查核實(shí)。某市人民檢察院多次走訪市區(qū)兩級(jí)住建部門了解情況，發(fā)現(xiàn)住建部門在執(zhí)法過程中存在以下問題：一是對(duì)建設(shè)單位在工程竣工驗(yàn)收合格后未依法及時(shí)辦理工程竣工驗(yàn)收備案的，未依法責(zé)令限期改正、處以罰款；二是建設(shè)單位提交的竣工驗(yàn)收備案材料不齊全的，未嚴(yán)格審查便予以竣工驗(yàn)收備案。商品房買賣合同通常約定，交付房屋的條件為取得建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案證明文件，但當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T對(duì)建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案監(jiān)管缺位，部分商品房驗(yàn)收合格后仍然不符合合同約定的交付條件，導(dǎo)致一系列民事糾紛。
監(jiān)督意見。某市人民檢察院審查認(rèn)為，根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自建設(shè)工程竣工驗(yàn)收合格之日起15日內(nèi)，報(bào)建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門備案；建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位在竣工驗(yàn)收過程中有違反國家有關(guān)建設(shè)工程質(zhì)量管理規(guī)定行為的，責(zé)令停止使用，重新組織驗(yàn)收；建設(shè)單位未按照國家規(guī)定報(bào)送備案的，由備案機(jī)關(guān)責(zé)令改正、處以罰款。商品房開發(fā)建設(shè)企業(yè)應(yīng)在工程竣工驗(yàn)收合格后依法及時(shí)辦理消防、環(huán)保、人防工程等驗(yàn)收并備案，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)高效便民，加強(qiáng)對(duì)竣工驗(yàn)收的各環(huán)節(jié)監(jiān)督，督促企業(yè)提高項(xiàng)目竣工驗(yàn)收效率，減少有關(guān)竣工驗(yàn)收的訴訟糾紛。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)向市住建部門發(fā)出檢察建議書，建議開展房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收備案專項(xiàng)檢查整治；并撰寫《關(guān)于涉住建領(lǐng)域執(zhí)法規(guī)范行政檢察專項(xiàng)監(jiān)督情況的專題分析》，向市住建部門進(jìn)行通報(bào)，向市委政法委報(bào)告，抄送市中級(jí)人民法院和市司法局，提出解決問題的路徑：一是加大對(duì)建設(shè)單位違法違規(guī)行為查處力度，全面開展建設(shè)工程項(xiàng)目排查；二是進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案審查工作；三是加強(qiáng)房地產(chǎn)信用管理力度；四是加大宣傳力度，增強(qiáng)各參與主體的法律意識(shí)；五是進(jìn)一步推進(jìn)房屋建設(shè)和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工聯(lián)合驗(yàn)收工作。
監(jiān)督結(jié)果。住建部門收到檢察建議書和專題分析報(bào)告后，采納檢察機(jī)關(guān)的意見建議，研究解決方案，推動(dòng)整改落實(shí)：1．全面排查未按時(shí)辦理竣工驗(yàn)收備案的項(xiàng)目。檢察建議書中指出的問題項(xiàng)目均完成了竣工驗(yàn)收備案手續(xù)；2．嚴(yán)格工程驗(yàn)收備案資料審核，結(jié)合營商環(huán)境整治工作，向轄區(qū)建筑企業(yè)派發(fā)竣工驗(yàn)收備案宣傳冊(cè)，并采取承諾制優(yōu)化備案工作，對(duì)未按時(shí)完成竣工驗(yàn)收備案的企業(yè)進(jìn)行扣分并計(jì)入房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)信用檔案；3．由住建部門牽頭成立聯(lián)合驗(yàn)收專班，積極推動(dòng)聯(lián)合驗(yàn)收工作。
某市市委政法委收到專題分析報(bào)告后批轉(zhuǎn)至市政府。市政府常務(wù)會(huì)議專題聽取住建部門關(guān)于住建領(lǐng)域執(zhí)法情況匯報(bào)，會(huì)后印發(fā)《市政府常務(wù)會(huì)議決定事項(xiàng)通知》，要求住建部門認(rèn)真對(duì)照檢察機(jī)關(guān)的專題分析報(bào)告，整改落實(shí)，聯(lián)合自然資源局、生態(tài)環(huán)境局、水務(wù)局、城市管理綜合執(zhí)法局，進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案管理工作。
某市人民檢察院向廣東省人民檢察院匯報(bào)了專項(xiàng)監(jiān)督情況，省檢察院高度重視，前往省住建廳調(diào)研走訪，推動(dòng)省住建廳在全省范圍內(nèi)對(duì)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工聯(lián)合驗(yàn)收不規(guī)范行為進(jìn)行專項(xiàng)整治。省住建廳還制定出臺(tái)《廣東省房屋市政工程建設(shè)單位落實(shí)質(zhì)量安全首要責(zé)任管理規(guī)定（試行）》《廣東省房屋市政工程安全生產(chǎn)治理行動(dòng)實(shí)施方案》等相關(guān)配套制度機(jī)制。
【指導(dǎo)意義】
人民檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在不履行法定職責(zé)情形，可以制發(fā)檢察建議促使整改。必要時(shí)，可以針對(duì)普遍性問題進(jìn)行專題分析，形成報(bào)告報(bào)送上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，通報(bào)相關(guān)部門，推動(dòng)形成解決問題的合力。國家實(shí)行建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度，取消房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收行政審批后，建設(shè)工程竣工驗(yàn)收后須向主管部門備案。從事前審批轉(zhuǎn)到事后監(jiān)管，有助于提升行政效率，強(qiáng)化企業(yè)的主體責(zé)任，行政主管部門仍然負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。人民檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)，在制發(fā)檢察建議的同時(shí)，為促進(jìn)形成解決問題的合力，可以對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的共性問題進(jìn)行深入分析，形成專題報(bào)告，向黨委、人大報(bào)告，向行政機(jī)關(guān)等相關(guān)部門通報(bào)，將檢察監(jiān)督效果向推進(jìn)完善社會(huì)治理延伸。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)指導(dǎo)，上下聯(lián)動(dòng)，共同助推相關(guān)部門建立健全長效機(jī)制，填補(bǔ)制度管理漏洞，以依法監(jiān)督的“我管”促進(jìn)相關(guān)行政職能部門依法履職的“都管”，以能動(dòng)履職促進(jìn)訴源治理。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國人民檢察院組織法》（2018年修訂）第二十一條
《中華人民共和國建筑法》（2019年修正）第六十一條
《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（2019年施行）第三條、第十一條
《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（2019年修訂）第四十九條、第五十六條
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收備案管理辦法》（2009年修正）第三條、第九條
