山西省檢察機(jī)關(guān)督促整治渾源礦企非法開采行政公益訴訟案
（檢例第163號）
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟訴前程序? 重大公益損害? 礦產(chǎn)資源保護(hù)? 分層級監(jiān)督? 生態(tài)環(huán)境修復(fù)
【要旨】
檢察機(jī)關(guān)辦理重大公益損害案件，要積極爭取黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府支持。在多層級多個(gè)行政機(jī)關(guān)都負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的情況下，要統(tǒng)籌發(fā)揮一體化辦案機(jī)制作用，根據(jù)同級監(jiān)督原則，由不同層級檢察機(jī)關(guān)督促相應(yīng)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。辦案過程中，可以綜合運(yùn)用訴前檢察建議和社會(huì)治理檢察建議等相應(yīng)監(jiān)督辦案方式，推動(dòng)形成檢察監(jiān)督與行政層級監(jiān)督合力，促進(jìn)問題解決。
【基本案情】
山西渾源A煤業(yè)有限公司（以下簡稱A煤業(yè)公司）、山西渾源B露天煤業(yè)有限責(zé)任公司（以下簡稱B煤業(yè)公司）等32家煤礦、花崗巖礦、螢石礦等礦企，分別地處恒山國家級風(fēng)景名勝區(qū)、恒山省級自然保護(hù)區(qū)和恒山國家森林公園及周邊（以下簡稱恒山風(fēng)景名勝區(qū)及周邊）。上述礦企在開采和經(jīng)營過程中，違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源管理法律法規(guī)，無證開采、越界開采，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境和礦產(chǎn)、耕地及林草資源。其中，A煤業(yè)公司礦區(qū)在未辦理建設(shè)用地使用手續(xù)的情況下非法占用農(nóng)用地，造成農(nóng)用地大量毀壞，涉及耕地面積達(dá)9305畝。B煤業(yè)公司等其他礦企也分別長期存在越界開采煤炭資源，違反礦山開發(fā)利用方案多采區(qū)同時(shí)開采，未經(jīng)審批占用耕地、林地等違法行為，違法開采造成生態(tài)環(huán)境受損面積達(dá)8.4萬余畝，經(jīng)濟(jì)損失約9.5億元。
【檢察機(jī)關(guān)履職過程】
（一）線索發(fā)現(xiàn)和立案調(diào)查
2017年12月，山西省人民檢察院（以下簡稱山西省院）通過公益訴訟大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)收集到多條反映渾源縣礦企破壞恒山風(fēng)景名勝區(qū)及周邊生態(tài)環(huán)境和自然資源的線索，報(bào)告最高人民檢察院（以下簡稱最高檢）后，最高檢掛牌督辦。山西省院啟動(dòng)一體化辦案機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)省市縣三級檢察院開展立案調(diào)查。
檢察機(jī)關(guān)通過調(diào)取涉案地區(qū)衛(wèi)星遙感圖片和無人機(jī)航拍照片，初步查實(shí)恒山風(fēng)景名勝區(qū)及周邊露天開采礦企底數(shù)、生態(tài)破壞面積等基本情況。經(jīng)委托專門鑒定機(jī)構(gòu)現(xiàn)場勘查測繪，針對不同礦企制作現(xiàn)場平面圖、三維建模圖等，檢察機(jī)關(guān)摸清了生態(tài)環(huán)境和資源遭受破壞情況并及時(shí)固定證據(jù)。初步認(rèn)定，A煤業(yè)公司、B煤業(yè)公司等礦企長期實(shí)施非法采礦、非法占地、非法排污及無證經(jīng)營等違法行為，使當(dāng)?shù)孛禾?、花崗巖等礦產(chǎn)和耕地、林草資源遭到嚴(yán)重破壞。2018年9月3日，渾源縣人民檢察院（以下簡稱渾源縣院）決定作為公益訴訟案件立案辦理，此后相關(guān)檢察院也經(jīng)指定管轄先后依法立案。
（二）督促履職
根據(jù)查明的違法情形及損害后果，并結(jié)合行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)研判認(rèn)為自然資源、林草、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理、水務(wù)、市場監(jiān)管部門及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府等行政機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，且不同的礦產(chǎn)資源、林地權(quán)屬及礦企的違法行為由不同層級的行政機(jī)關(guān)監(jiān)管。其中，煤礦、花崗巖礦分別由省級和市級自然資源部門頒發(fā)采礦許可予以監(jiān)管；礦企破壞林地的違法行為分別由市級、縣級林草部門監(jiān)管；礦企違法占地、未取得安全生產(chǎn)許可證生產(chǎn)、非法傾倒固體廢物、無營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營等違法行為分別由縣級自然資源、應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管等部門監(jiān)管。
多年來，上述相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)對涉案礦企的違法行為曾采取過罰款、沒收違法所得、責(zé)令退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采、下達(dá)停工通知和停止違法違規(guī)生產(chǎn)建設(shè)行為通知等監(jiān)管治理措施，但生態(tài)環(huán)境和自然資源受損狀況并未改觀甚至日益加劇。2018年8月至12月，大同市兩級檢察機(jī)關(guān)針對花崗巖礦、螢石礦、粘土磚礦企業(yè)實(shí)施的破壞生態(tài)環(huán)境和自然資源違法行為，根據(jù)同級監(jiān)督的原則，分別向負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的相應(yīng)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促對涉案礦企違法行為依法全面履行監(jiān)管職責(zé)。
因該案涉及礦企數(shù)量眾多，違法和公益損害的情形多樣，涉及不同層級多個(gè)行政機(jī)關(guān)，為有效推進(jìn)案件辦理，大同市人民檢察院（以下簡稱大同市院）發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢，統(tǒng)籌轄區(qū)辦案資源，除渾源縣院外，還將該案相關(guān)具體線索分別指定轄區(qū)多個(gè)縣級檢察院管轄。根據(jù)大同市院的指定，云岡區(qū)檢察院就A煤業(yè)公司剝離廢渣石隨意堆積污染環(huán)境違法情形，于2018年10月15日向渾源縣生態(tài)環(huán)境部門制發(fā)訴前檢察建議，建議其依法履職，督促該礦采取有效防范措施，防止固廢污染環(huán)境。同年12月10日，生態(tài)環(huán)境部門回復(fù)已完成對剝離廢渣石等固廢的整治并建立礦山監(jiān)管長效機(jī)制。廣靈縣、左云縣、平城區(qū)、天鎮(zhèn)縣檢察院根據(jù)大同市院指定，先后向大同市國土資源局、林業(yè)局，渾源縣國土資源局、林業(yè)局、安監(jiān)局以及渾源縣青瓷窯鄉(xiāng)、千佛嶺鄉(xiāng)政府等行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議并持續(xù)跟進(jìn)，相關(guān)行政機(jī)關(guān)均按期回復(fù)，查處整治、植被恢復(fù)等整改任務(wù)都已落實(shí)到位。
山西省自然資源廳系A(chǔ)煤業(yè)公司、B煤業(yè)公司等5家涉案煤礦企業(yè)采礦許可證發(fā)證機(jī)關(guān)，對涉案煤企的違法行為負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。2019年1月21日，山西省院向山西省自然資源廳發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議，督促其對涉案煤礦企業(yè)破壞資源環(huán)境和耕地的違法行為依法全面履行監(jiān)管職責(zé)。1月29日，山西省自然資源廳函復(fù)山西省院，對被非法占用的耕地和基本農(nóng)田及時(shí)組織補(bǔ)劃工作，協(xié)調(diào)開展技術(shù)評審。該廳派員赴大同市、渾源縣對接查處整治和生態(tài)修復(fù)工作，全程指導(dǎo)渾源縣礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)、綜合治理規(guī)劃、露天采礦生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)可行性研究、勘察設(shè)計(jì)制定、生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)工程實(shí)施等工作。3月19日，該廳書面回復(fù)山西省院，已在全省開展嚴(yán)厲打擊非法用地用礦專項(xiàng)行動(dòng)，并組織對破壞資源的鑒定工作，建議動(dòng)用5家煤礦企業(yè)預(yù)存的5500萬元土地復(fù)墾費(fèi)用直接用于生態(tài)修復(fù)，并聯(lián)合省財(cái)政廳下達(dá)專項(xiàng)資金支持渾源縣開展露天礦山生態(tài)修復(fù)。
鑒于相關(guān)違法行為具有一定的普遍性和典型性，且損害重大公共利益，為督促相關(guān)省級行政機(jī)關(guān)加大對下級主管部門的行政執(zhí)法監(jiān)督和指導(dǎo)力度，2019年1月29日，山西省院向省市場監(jiān)督管理局、省應(yīng)急管理廳、省生態(tài)環(huán)境廳、省林業(yè)和草原局等行政機(jī)關(guān)發(fā)出社會(huì)治理檢察建議，建議上述機(jī)關(guān)分別針對涉案煤礦無安全生產(chǎn)許可證開采經(jīng)營、無環(huán)評手續(xù)非法生產(chǎn)、擅自傾倒堆放固廢、違法占用林地等違法行為督促大同市、渾源縣有關(guān)部門依法及時(shí)查處。上述四廳局迅即向大同市、渾源縣通報(bào)情況并實(shí)地督導(dǎo)，在項(xiàng)目規(guī)劃、資金籌措、技術(shù)支持、法規(guī)適用等方面跟蹤指導(dǎo)并相互配合，確保生態(tài)修復(fù)有序推進(jìn)。
鑒于案情重大復(fù)雜，山西省院在辦案過程中及時(shí)就案件進(jìn)展情況向最高檢和山西省委請示匯報(bào)，最高檢持續(xù)進(jìn)行督辦，山西省委常委會(huì)專題研究并成立整治渾源縣露天礦山開采破壞生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，扎實(shí)推動(dòng)相關(guān)整改工作。
（三）綜合整治成效
相關(guān)行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后，均在法定期限內(nèi)予以回復(fù)，依法全面履職，整治涉案礦企違法違規(guī)行為，積極推進(jìn)生態(tài)修復(fù)。通過采取注銷采礦許可證、拆除、搬遷等措施，使涉案礦企違法違規(guī)開采及破壞環(huán)境資源違法行為得到全面遏制，部分花崗巖礦和粘土磚礦已完成搬遷拆除或注銷，對涉案5家煤礦根據(jù)違法違規(guī)情形責(zé)令逐步分批分期退出。
在該案辦理過程中，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)調(diào)查核實(shí)掌握的證據(jù)，就有關(guān)公職人員不依法履行監(jiān)管職責(zé)、大面積耕地被非法占用等情況進(jìn)行研判，向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送公職人員違紀(jì)違法線索92件，其中77人受到黨紀(jì)處分，9人被追究刑事責(zé)任；向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌非法占用農(nóng)用地等涉嫌犯罪線索31件，公安機(jī)關(guān)立案偵查35人，檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起公訴30人。
當(dāng)?shù)卣贫撕闵斤L(fēng)景名勝區(qū)及周邊生態(tài)修復(fù)整治方案，提出“一年見綠，兩年見樹，三年見景”的生態(tài)修復(fù)目標(biāo)。截至2021年底，修復(fù)工程完成礦山生態(tài)治理面積5.39萬畝，其中恢復(fù)林地耕地1.1萬畝，栽種各類樹木348.55萬株，鋪設(shè)各類灌溉管網(wǎng)16.525萬米，累計(jì)投入10億余元。其余受損生態(tài)也在按修復(fù)整治方案因地因勢治理中。
【指導(dǎo)意義】
（一）統(tǒng)分結(jié)合，分層級精準(zhǔn)監(jiān)督，推動(dòng)受損生態(tài)全面修復(fù)。重大公益訴訟案件往往涉及到不同層級的多個(gè)行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)要統(tǒng)籌發(fā)揮一體化辦案機(jī)制作用，在全面查清公益損害事實(shí)和相應(yīng)監(jiān)管機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上，上級檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)督辦指導(dǎo)，采取統(tǒng)分結(jié)合的辦法立案辦理，由不同層級檢察機(jī)關(guān)對應(yīng)監(jiān)督同級行政機(jī)關(guān)，督促不同行政機(jī)關(guān)各司其職，促進(jìn)受損公益得到全面修復(fù)。
（二）多措并舉，綜合運(yùn)用訴前檢察建議和社會(huì)治理檢察建議，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)上下聯(lián)動(dòng)?！吨腥A人民共和國人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定，人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)，可以向有關(guān)單位發(fā)出檢察建議?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》第十一條規(guī)定，“人民檢察院在辦理案件中發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理工作存在下列情形之一的，可以向有關(guān)單位和部門提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議……（四）相關(guān)單位或者部門不依法及時(shí)履行職責(zé)，致使個(gè)人或者組織合法權(quán)益受到損害或者存在損害危險(xiǎn)，需要及時(shí)整改消除的?！备鶕?jù)上述規(guī)定，針對整改難度大、違法情形具有普遍性的重大公益損害案件，檢察機(jī)關(guān)在通過制發(fā)訴前檢察建議督促負(fù)有直接監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法履職的同時(shí)，可以向負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、督促和指導(dǎo)整改工作的上級行政機(jī)關(guān)發(fā)出社會(huì)治理檢察建議，通過訴前檢察建議和社會(huì)治理檢察建議的結(jié)合運(yùn)用，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)上下聯(lián)動(dòng)，形成層級監(jiān)督整改合力，促進(jìn)受損公益盡快得到修復(fù)。
（三）綜合治理，爭取黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持，協(xié)同發(fā)揮公益訴訟檢察與刑事檢察職能作用，并與紀(jì)檢監(jiān)察、公安等機(jī)關(guān)有效銜接配合。檢察機(jī)關(guān)辦理重大公益訴訟案件過程中，要積極向黨委報(bào)告重大情況，爭取政府支持，統(tǒng)籌推進(jìn)整改工作。對發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪或者職務(wù)違法、違紀(jì)線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送公安、紀(jì)檢監(jiān)察等有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)依法懲治破壞環(huán)境資源等犯罪及其背后的職務(wù)犯罪，強(qiáng)化公益保護(hù)的整體效應(yīng)。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國人民檢察院組織法》（2018年修訂）第二十一條
《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第二十五條第四款
《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（2009年修正）第二十九條、第四十條、第四十四條、第四十五條
《中華人民共和國煤炭法》（2016年修正）第二十一條、第二十二條第一款、第二十六條
《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正）第七十四條、第七十六條第一款、第八十一條（現(xiàn)為2019年修正后的第七十五條、第七十七條第一款、第八十二條）
《中華人民共和國森林法》（2009年修正）第十五條第一、三款、第十八條第一款、第四十四條第一款（現(xiàn)為2019年修訂后的第十五條第三款、第三十七條、第七十四條第一款）
《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（2016年修正）第十七條第一款（現(xiàn)為2020年修訂后的第二十條第一款）
《安全生產(chǎn)許可證條例》（2014年施行）第三條第三款、第四款
《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（2016年施行）第二十六條
《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》（1994年施行）第八條第二款、第四款
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2018年施行）第二十一條第一款（現(xiàn)為2020年修正后的第二十一條第一款）
《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十一條（2019年施行）
