吉林省檢察機關督促履行環(huán)境保護監(jiān)管職責行政公益訴訟案
（檢例第162號）
【關鍵詞】
行政公益訴訟? 生態(tài)環(huán)境保護? 監(jiān)督管理職責? 抗訴
【要旨】
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款中的“監(jiān)督管理職責”，不僅包括行政機關對違法行為的行政處罰職責，也包括行政機關為避免公益損害持續(xù)或擴大，依據法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定，運用公共權力、使用公共資金等對受損公益進行恢復等綜合性治理職責。上級檢察機關對于確有錯誤的生效公益訴訟裁判，應當依法提出抗訴。
【基本案情】
松花江作為吉林省的母親河，串聯起吉林省境內80%的河湖系統，相關流域生態(tài)系統保護十分重要。吉林省德惠市朝陽鄉(xiāng)轄區(qū)內某荒地垃圾就地堆放，形成兩處大規(guī)模垃圾堆放場，截至2017年已存在10余年。該垃圾堆放場位于松花江兩岸堤防之間，占地面積巨大，主要為破舊衣物、餐廚垃圾、農作物秸稈、塑料袋等生活垃圾和農業(yè)固體廢物，也包括部分磚瓦、石塊、混凝土等建筑垃圾。該垃圾堆放場未作防滲漏、防揚散及無害化處理，常年散發(fā)刺鼻氣味，影響松花江水質安全和行洪安全。
【檢察機關履職過程】
（一）行政公益訴訟訴前程序
吉林省德惠市人民檢察院（以下簡稱德惠市院）在開展“服務幸福德惠，保障民生民利”檢察專項活動中發(fā)現該案件線索，經初步調查認為，垃圾堆放場污染環(huán)境，影響行洪安全，損害社會公共利益，遂于2017年3月31日對該線索立案調查。
經聘請專業(yè)機構對垃圾堆放場進行測繪，兩處垃圾堆放場總占地面積為2148.86平方米，垃圾總容量為6051.5立方米。經委托環(huán)保專家進行鑒別，垃圾堆放場堆存物屬于典型的農村生活垃圾，垃圾堆放處未見防滲漏等污染防治設施，垃圾產生的滲濾液可能對地表水及地下水造成污染，散發(fā)的含有硫、氨等的惡臭氣體污染空氣。環(huán)保專家及德惠市環(huán)境保護局出具意見，建議對堆存垃圾盡快做無害化處置。
德惠市院認為，根據《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》以及住房和城鄉(xiāng)建設部、中央農辦等10部門《關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》（建村〔2015〕170號）等相關規(guī)定，德惠市朝陽鄉(xiāng)人民政府（以下簡稱朝陽鄉(xiāng)政府）對本行政區(qū)域環(huán)境保護負有監(jiān)督管理職責，對違法堆放的垃圾有責任進行清運處理。2017年4月18日，德惠市院向朝陽鄉(xiāng)政府發(fā)出檢察建議，督促其對違法堆放的垃圾進行處理。因本案同時涉及河道安全，德惠市院同步向德惠市水利局制發(fā)檢察建議，督促其依法履行河道管理職責，對擅自傾倒、堆放垃圾的行為依法進行處罰，恢復河道原狀。德惠市水利局收到檢察建議后，對案件現場進行了勘查并調取垃圾存放位置的平面圖，確認兩處垃圾堆放場均處于松花江兩岸堤防之間，影響流域水體及河道行洪安全，屬于松花江河道管理范圍，遂派員到朝陽鄉(xiāng)進行檢查督導，并責令朝陽鄉(xiāng)政府及時組織垃圾清理。
2017年5月12日，朝陽鄉(xiāng)政府書面回復稱對檢察建議反映的問題高度重視，已制定垃圾堆放場整治方案。6月5日至6月23日，德惠市院對整改情況跟進調查發(fā)現，垃圾堆放場邊緣地帶陸續(xù)有新增的垃圾出現，朝陽鄉(xiāng)政府在未采取防滲漏等無害化處理措施的情況下，雇傭人員、機械用沙土對堆放的垃圾進行掩埋處理，環(huán)境污染未得到有效整治，公益持續(xù)受損。
（二）提起行政公益訴訟
2017年6月27日，德惠市院向德惠市人民法院提起行政公益訴訟，請求：1.確認被告朝陽鄉(xiāng)政府對垃圾堆放處理不履行監(jiān)管職責違法；2.判令朝陽鄉(xiāng)政府立即依法履行職責，對違法形成的垃圾堆放場進行處理，恢復原有的生態(tài)環(huán)境。朝陽鄉(xiāng)政府辯稱，垃圾堆放場屬于松花江河道管理范圍，監(jiān)管主體是水利行政機關，其依法不應承擔對涉案垃圾堆放場的監(jiān)管職責。
2017年12月26日，德惠市人民法院作出一審行政裁定認為，本案垃圾是德惠市朝陽鄉(xiāng)區(qū)域的生活垃圾，該垃圾堆放場位于松花江國堤內，屬于松花江河道管理范圍，其監(jiān)管職責應當由有關行政主管部門行使，朝陽鄉(xiāng)政府只對該事項負有管理職責，不是本案的適格被告，裁定駁回德惠市院的起訴。
2018年1月4日，德惠市院提出上訴認為，一審裁定在認定朝陽鄉(xiāng)政府有管理職責的前提下，認定其不是適格被告，于法無據。長春市中級人民法院二審審理認為：行政機關對生態(tài)環(huán)境行政管理職責包含兩方面的含義：一是運用公共權力使用公共資金，組織相關部門對生態(tài)環(huán)境進行治理；二是運用公共權力對破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進行監(jiān)督管理。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定的“監(jiān)督管理職責”應當不包括行政機關“運用公共權力使用公共資金，組織相關部門對生態(tài)環(huán)境進行治理”的管理職責。朝陽鄉(xiāng)政府不是履行“對破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進行制止和處罰的監(jiān)督管理職責”的責任主體。檢察機關引用的法律法規(guī)及相關文件僅宏觀規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責轄區(qū)內的環(huán)境保護工作，但沒有具體明確如何負責。因此，朝陽鄉(xiāng)政府是否履行清理垃圾的職責不受行政訴訟法調整；朝陽鄉(xiāng)政府不是履行對破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進行制止和處罰的監(jiān)督管理職責的責任主體。2018年4月20日，長春市中級人民法院做出二審裁定，駁回檢察機關上訴，維持原裁定。
（三）提出抗訴
吉林省人民檢察院經審查，于2018年6月25日向吉林省高級人民法院提出抗訴，抗訴理由為二審裁定適用法律錯誤：一是現行行政訴訟法律體系對“監(jiān)督管理職責”未做任何限定和劃分，而二審法院將行政機關的法定監(jiān)管職責區(qū)分為治理職責和對違法行為的監(jiān)管職責，二審裁定提出的“目前行政訴訟有權調整的行政行為應當限定在行政機關運用公共權力對破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進行監(jiān)督管理的范圍內”，是對“監(jiān)督管理職責”進行限縮解釋，與立法原意不符；二是將行政機關的職責區(qū)分為治理職責和對違法行為的監(jiān)管職責，沒有法律依據，屬于適用法律錯誤；三是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及從省級到縣級關于生態(tài)環(huán)境保護工作職責的文件，都明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對于轄區(qū)環(huán)境衛(wèi)生的監(jiān)管職責，朝陽鄉(xiāng)政府對其鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)存在的生活垃圾處理負有監(jiān)管職責。
2019年5月29日，吉林省高級人民法院對本案組織了聽證，吉林省人民檢察院和德惠市院、朝陽鄉(xiāng)政府共同參加了聽證會。同年12月30日，吉林省高級人民法院經審理作出再審裁定認為：本案爭議的焦點是朝陽鄉(xiāng)政府對其轄區(qū)范圍內環(huán)境衛(wèi)生是否負有監(jiān)督管理職責。環(huán)境是典型的公共產品，環(huán)境衛(wèi)生的“監(jiān)督管理職責”具有一定的復雜性，并非某一行政部門或某級人民政府獨有的行政職責。因此，對于垃圾堆放等破壞轄區(qū)范圍內環(huán)境衛(wèi)生的行為，鄉(xiāng)級人民政府應當依法履行“監(jiān)督管理職責”。本案中，案涉垃圾堆放地點位于朝陽鄉(xiāng)轄區(qū)，朝陽鄉(xiāng)政府具有“監(jiān)督管理職責”，德惠市院提起的公益訴訟符合《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的起訴條件，本案應予實體審理。法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件是行政機關職責或行政作為義務的主要來源，這其中無論是明確式規(guī)定，或者是概括式規(guī)定，都屬于行政機關的法定職責范疇，二審沿用“私益訴訟”思路審理“公益訴訟”案件，忽略了環(huán)境保護的特殊性，對鄉(xiāng)級人民政府環(huán)境保護“監(jiān)督管理職責”作出限縮解釋，確有不妥，本院予以糾正。裁定：支持吉林省人民檢察院的抗訴意見，撤銷一審、二審裁定，指定德惠市人民法院重新審理。
2020年9月18日，德惠市人民法院重新組成合議庭審理本案。在此期間，朝陽鄉(xiāng)政府對案涉垃圾堆放場進行了清理，經吉林省、長春市、德惠市三級人民檢察院共同現場確認，垃圾確已徹底清理，但因朝陽鄉(xiāng)政府對其履職盡責標準仍然存在不同認識，德惠市院決定撤回第二項關于要求朝陽鄉(xiāng)政府依法履職的訴訟請求，保留第一項確認違法的訴訟請求。2020年12月28日，德惠市人民法院作出行政判決認為，對于垃圾堆放等破壞轄區(qū)內環(huán)境衛(wèi)生的行為，鄉(xiāng)級人民政府應當依法履行“監(jiān)督管理職責”，本案符合法定起訴條件。朝陽鄉(xiāng)政府對轄區(qū)內的環(huán)境具有監(jiān)管職責，在收到檢察建議后未及時履行監(jiān)管職責進行治理，雖然現在已治理完畢，但德惠市院請求確認朝陽鄉(xiāng)政府原行政行為違法，于法有據。判決：確認朝陽鄉(xiāng)政府原不依法履行生活垃圾處理職責違法。朝陽鄉(xiāng)政府未提出上訴，該判決已生效。
【指導意義】
（一）正確理解行政機關的“監(jiān)督管理職責”?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定的“監(jiān)督管理職責”，不僅包括行政機關對違法行為的行政處罰職責，也包括行政機關為避免公益損害持續(xù)或擴大，依據法律、法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)范性文件相關授權，運用公共權力、使用公共資金等對受損公益進行修復等綜合性治理職責。檢察機關提起行政公益訴訟，其目的是通過督促行政機關依法履行監(jiān)督管理職責來維護國家利益和社會公共利益。行政公益訴訟應當聚焦受損的公共利益，督促行政機關按照法律、法規(guī)、行政規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的授權，對違法行為進行監(jiān)管，對受損公益督促修復；在無法查明違法主體等特殊情形下，自行組織修復，發(fā)揮其綜合性管理職責。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》等法律賦予基層人民政府對轄區(qū)環(huán)境的綜合性管理職責，對于歷史形成的農村垃圾堆放場，基層人民政府應當主動依法履職進行環(huán)境整治，而不能將自身履職標準僅僅限縮于對違法行為的行政處罰。
（二）檢察機關提起行政公益訴訟后，行政機關認為其不負有相應履職義務，即使對受損公益完成修復或治理的，檢察機關仍可以訴請判決確認違法?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第八十一條對于行政機關在訴訟過程中履行作為義務下適用確認違法的情形作了規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十四條規(guī)定：“在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求全部實現，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應當裁定準許；人民檢察院變更訴訟請求，請求確認原行政行為違法的，人民法院應當判決確認違法。”進一步明確了行政公益訴訟中確認違法的適用情形。據此，在行政公益訴訟案件審理過程中，行政機關認可檢察機關起訴意見并依法全面履行職責，訴訟請求全部實現的，檢察機關可以撤回起訴。但若行政機關對其法定職責及其行為違法性認識違背法律規(guī)定，即使依照訴訟請求被動履行了職責，檢察機關仍可以訴請判決確認違法，由人民法院通過裁判明確行政機關的行為性質，促進形成行政執(zhí)法與司法共識。
【相關規(guī)定】
《中華人民共和國行政訴訟法》(2017年修正)第十三條、第二十五條第四款、第九十一條、第九十三條第一款、第二款
《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015年修正）第六十一條（現為2022年修正后的第七十六條）
《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014年修訂）第六條第二款、第十九條、第二十八條第一款、第三十三條第二款、第三十七條、第五十一條
《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（2016年修正）第三十九條、第四十九條（現為2020修訂后的第四十八條、第五十九條）
《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》（1993年施行）第六條第三款、第三十九條
《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2018年施行）第二十一條、第二十四條（現為2020年修正后的第二十一條、第二十四條）
最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（2018年施行）第八十一條
《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（2021年施行）第九條、第六十四條
《吉林省環(huán)境保護條例》第十五條（2004年修正）（現為2021年實施的《吉林省生態(tài)環(huán)境保護條例》第五條第三款）
