王某鳳等45人訴北京市某區(qū)某鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除和行政賠償檢察監(jiān)督系列案
（檢例第120號(hào)）
【關(guān)鍵詞】
行政爭議實(shí)質(zhì)性化解? 民事糾紛與行政爭議交織? 一并化解
【要旨】
人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)把實(shí)質(zhì)性化解行政爭議作為“監(jiān)督權(quán)力”和“保障權(quán)利”的結(jié)合點(diǎn)和著力點(diǎn)。對(duì)與行政爭議直接相關(guān)的民事糾紛應(yīng)一并審查，促進(jìn)各方達(dá)成和解，通過解決民事糾紛促進(jìn)行政爭議的一并化解，及時(shí)有效保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。
【基本案情】
2001年，北京市某區(qū)某鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱鎮(zhèn)政府）根據(jù)北京市政府辦公廳《關(guān)于確定本市郊區(qū)中心鎮(zhèn)的通知》，在案涉地塊以加快小城鎮(zhèn)步伐發(fā)展文藝事業(yè)為由報(bào)建文化藝術(shù)園，該文化藝術(shù)園項(xiàng)目最終由山西省某集團(tuán)公司組建的北京某文化交流有限公司（以下簡稱文化公司）進(jìn)行建設(shè)。鎮(zhèn)政府與文化公司簽訂《協(xié)議書》，約定鎮(zhèn)政府向文化公司提供土地160畝，由后者出資在文化藝術(shù)園區(qū)建大學(xué)一所及相關(guān)配套的運(yùn)動(dòng)場所、娛樂、休閑設(shè)施和教職工公寓，協(xié)議有效期為70年。協(xié)議簽訂后，文化公司在案涉地塊建設(shè)教學(xué)樓等設(shè)施10棟和家屬樓5棟，于2004年起將5棟家屬樓共計(jì)238套房屋陸續(xù)出售給某集團(tuán)公司職工，并完成了物業(yè)交割。
2008年3月，因文化公司一直未辦理相關(guān)審批手續(xù)且經(jīng)營不善導(dǎo)致教學(xué)樓閑置，鎮(zhèn)政府將案涉地塊轉(zhuǎn)讓給北京市某培訓(xùn)學(xué)校（以下簡稱培訓(xùn)學(xué)校）用于大學(xué)城建設(shè)，同時(shí)，要求培訓(xùn)學(xué)校對(duì)地上建筑物妥善回購。2009年1月，培訓(xùn)學(xué)校與文化公司就10棟教學(xué)樓達(dá)成轉(zhuǎn)讓協(xié)議，同時(shí)簽訂《家屬樓轉(zhuǎn)讓委托協(xié)議》，培訓(xùn)學(xué)校出資，委托文化公司以購房價(jià)格的1.6倍回購已出售家屬樓。2017年6月，因案涉建筑未辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，違反了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條、《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第四十一條、第四十二條，鎮(zhèn)政府在調(diào)查后，向培訓(xùn)學(xué)校下達(dá)限期拆除通知、限期拆除決定書，并于2018年2月將案涉房屋強(qiáng)制拆除。
王某鳳等45名購房者認(rèn)為其是案涉被拆除房屋的實(shí)際居住人，鎮(zhèn)政府所作的限期拆除通知、限期拆除決定缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，程序嚴(yán)重違法，侵害了45名購房者的合法權(quán)益，于2018年10月先后提起144件行政訴訟，請(qǐng)求人民法院判決確認(rèn)鎮(zhèn)政府作出的限期拆除通知、限期拆除決定違法，并依法給予行政賠償。北京市某區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，45名申請(qǐng)人并非限期拆除通知、限期拆除決定的行政相對(duì)人，在案證據(jù)亦不足以證明其與該限期拆除通知、強(qiáng)制拆除行為具有法律上的利害關(guān)系，故以45名申請(qǐng)人不具有原告主體資格為由裁定駁回起訴，并據(jù)此駁回申請(qǐng)人后續(xù)的行政賠償訴訟請(qǐng)求。45名申請(qǐng)人的上訴和再審申請(qǐng)被上級(jí)人民法院以相同理由裁定駁回。
【檢察機(jī)關(guān)履職情況】
案件來源。2020年1月至6月，王某鳳等45人對(duì)人民法院駁回起訴裁定不服，就該系列案件中的127件（限期拆除通知類38件、強(qiáng)制拆除類44件、行政賠償類45件）陸續(xù)向北京市人民檢察院第一分院申請(qǐng)監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)依法予以受理。
調(diào)查核實(shí)。為查清事實(shí)，厘清法律關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)審查了審判卷宗，并對(duì)王某鳳等申請(qǐng)人、北京市某區(qū)政府、某鎮(zhèn)政府和案涉企業(yè)相關(guān)人員進(jìn)行詢問，調(diào)取案涉房屋建設(shè)的有關(guān)文件，核實(shí)申請(qǐng)人提交的《文化公司教工住宅樓內(nèi)部銷售合同》、文化公司所制《住房所有權(quán)證》，文化公司作為物業(yè)管理方與申請(qǐng)人簽訂的《小區(qū)管理協(xié)議書》以及《購房付款收據(jù)》等書證。檢察機(jī)關(guān)查明，案涉房屋系由文化公司出資建設(shè)，并在2006年與申請(qǐng)人簽訂《教工住宅樓內(nèi)部銷售合同》，申請(qǐng)人繳納了房款，文化公司交付了房屋，并向申請(qǐng)人頒發(fā)了文化公司自制的《住房所有權(quán)證》。銷售合同約定，“如由于房屋造成的一切問題均由甲方（注：文化公司）負(fù)責(zé)，如因產(chǎn)權(quán)造成乙方（注：購房者）無法居住的問題時(shí)乙方提出退房，甲方按房屋購買原價(jià)加銀行同期貸款利息來歸還乙方”。培訓(xùn)學(xué)校與文化公司《家屬樓轉(zhuǎn)讓委托協(xié)議》簽訂后，案涉家屬樓部分住戶與文化公司解除購房合同并領(lǐng)取補(bǔ)償款。2018年2月，案涉房屋被強(qiáng)制拆除時(shí)，本案45名申請(qǐng)人在內(nèi)的部分購房者未能與文化公司達(dá)成回購協(xié)議。
監(jiān)督意見。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查后認(rèn)為，王某鳳等45名申請(qǐng)人雖然未取得產(chǎn)權(quán)證明，但其作為房屋的實(shí)際購買者和使用人，直接受到被訴行政行為實(shí)際影響，屬于行政行為的利害關(guān)系人，應(yīng)當(dāng)享有對(duì)案涉房屋相關(guān)處理決定的知情權(quán)和申辯權(quán)。鎮(zhèn)政府在拆除案涉房屋的過程中僅將培訓(xùn)學(xué)校作為行政行為相對(duì)人，剝奪了申請(qǐng)人應(yīng)享有的陳述、申辯等法定權(quán)利。原審法院認(rèn)為申請(qǐng)人并非限期拆除通知的相對(duì)人，不具有法律上利害關(guān)系，以其不具有原告主體資格裁定駁回申請(qǐng)人對(duì)限期拆除通知、強(qiáng)制拆除行為提起的訴訟，并據(jù)此駁回申請(qǐng)人的行政賠償訴訟請(qǐng)求，系認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤。
檢察機(jī)關(guān)經(jīng)分析研究，認(rèn)為案涉房屋被認(rèn)定為“違建”屬實(shí)，但申請(qǐng)人支付了房屋價(jià)款享有居住和使用利益。房屋被強(qiáng)制拆除的根源在于房屋建設(shè)者即文化公司未辦理相關(guān)審批手續(xù)，案件的關(guān)鍵問題是房屋購買者民事權(quán)益的保護(hù)與賠償問題。鑒于文化公司與購房者就因產(chǎn)權(quán)造成無法居住的責(zé)任承擔(dān)在購房合同中已有約定，且雙方有民事和解意愿，為保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，避免行政、民事案件分別機(jī)械處理導(dǎo)致循環(huán)訴訟，檢察機(jī)關(guān)決定通過推動(dòng)45名申請(qǐng)人與文化公司達(dá)成民事和解，促進(jìn)本案行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解。
爭議化解。本案中，從案涉房屋建設(shè)立項(xiàng)到被認(rèn)定為違建拆除，18年間市域治理政策不斷調(diào)整，政策變遷等歷史原因也是引發(fā)訴訟的因素之一。檢察機(jī)關(guān)與鎮(zhèn)政府溝通聯(lián)系，促其出面協(xié)調(diào)文化公司、培訓(xùn)學(xué)校，同時(shí)依托鎮(zhèn)政府促成案涉各方歷經(jīng)9輪磋商，最終達(dá)成以2010年補(bǔ)償數(shù)額為基礎(chǔ)，以屋內(nèi)物品、裝修損失賠償金額為補(bǔ)充的和解方案，落實(shí)和解資金2044.5萬元。2020年6月，45名申請(qǐng)人先后與文化公司簽訂和解協(xié)議，并撤回監(jiān)督申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)作出終結(jié)審查決定，127件行政訴訟系列案件得以一并化解。
促進(jìn)社會(huì)治理。檢察機(jī)關(guān)通過審查該系列案件，發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)政府在本案處理過程中存在執(zhí)法不規(guī)范、缺乏工作合力、方式方法單一等問題，既不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府良好形象的塑造，也容易形成矛盾風(fēng)險(xiǎn)，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。檢察機(jī)關(guān)向鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議，建議其提升行政管理能力，健全執(zhí)法全過程記錄制度，進(jìn)一步創(chuàng)新群眾工作思路方法，努力提升執(zhí)法服務(wù)水平。收到檢察機(jī)關(guān)檢察建議后，鎮(zhèn)政府高度重視，立即召開會(huì)議研究并部署落實(shí)整改，2020年12月27日向北京市人民檢察院第一分院反饋了整改情況。
【指導(dǎo)意義】
（一）人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督系列案件，應(yīng)當(dāng)把行政爭議實(shí)質(zhì)性化解作為“監(jiān)督權(quán)力”與“保障權(quán)利”的結(jié)合點(diǎn)，促進(jìn)各方達(dá)成和解。涉眾型行政訴訟監(jiān)督案件，申請(qǐng)人人數(shù)眾多，處理不當(dāng)可能影響社會(huì)大局穩(wěn)定。檢察機(jī)關(guān)辦理行政檢察系列案件，應(yīng)當(dāng)在查清案件事實(shí)、明晰法律關(guān)系、厘清是非責(zé)任基礎(chǔ)上，秉持服務(wù)大局、司法為民理念，恪守客觀公正立場，依托基層政府搭建各方磋商平臺(tái)，暢通群眾表達(dá)渠道，回應(yīng)當(dāng)事人訴求，促進(jìn)各方在合法合理范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)和解。
（二）人民檢察院辦理與民事糾紛相互交織的行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)分析研判，通過推動(dòng)民事糾紛的解決促進(jìn)行政爭議一并化解。2014年修改的行政訴訟法增設(shè)了在行政訴訟中一并審理民事爭議的制度，在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理，有利于減輕當(dāng)事人訟累，提高司法效率。檢察機(jī)關(guān)辦理涉民事糾紛的行政檢察案件，通過查明行政爭議背后的民事法律關(guān)系，分析申請(qǐng)人的真實(shí)訴求，綜合研判民事糾紛解決對(duì)行政爭議解決的作用，促使雙方當(dāng)事人達(dá)成民事和解，進(jìn)而推動(dòng)民事糾紛行政爭議一并化解。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條、第九十三條
《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十一條
《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第十三條、第二十條
《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十一條
