某村委會訴黑龍江省某市不動產(chǎn)登記中心行政登記訴訟監(jiān)督案
（檢例206號）
【關鍵詞】
生效行政裁判監(jiān)督 信賴利益保護 起訴期限扣除 行政抗訴
【要旨】
判斷起訴是否超過法定起訴期限以及是否存在非自身原因耽誤起訴期限的情形，應當充分考慮行政相對人是否積極行使訴權，以及耽誤起訴期限是否具有正當理由。公民、法人或其他組織通過申請行政復議主張權利，行政機關承諾自行糾錯的，公民、法人或其他組織等待行政機關自行糾錯的時間，符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條第一款規(guī)定的“其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限”的情形，應當在起訴期限中扣除。
【基本案情】
2006年，某村委會與某公司簽訂聯(lián)營協(xié)議。2012年，某公司以聯(lián)營建廠為由，向黑龍江省某市原國土資源局直屬分局申請辦理某村所有土地的集體土地使用權流轉手續(xù)，某市人民政府為某公司頒發(fā)第20120180號集體土地使用證。2016年，某市組建市不動產(chǎn)登記中心，承接不動產(chǎn)登記職責。2017年5月，某村委會發(fā)現(xiàn)某公司偽造申請材料辦理土地登記。2017年7月，某村委會向黑龍江省人民政府提出行政復議，請求撤銷該土地使用證。后某村委會撤回行政復議申請。
2019年4月，某村委會以市不動產(chǎn)登記中心為被告向某區(qū)法院提起行政訴訟，請求撤銷第20120180號集體土地使用證。某區(qū)人民法院于2019年4月25日作出行政裁定認為，某市原國土資源局直屬分局于2012年為某公司辦理《集體土地使用證》，某村委會提起訴訟的時間是2019年4月，該行政行為自作出之日起已超過五年，對某村委會的起訴，不予立案。某村委會向市中級人民法院提起上訴。市中級人民法院于2019年7月24日作出行政裁定認為，某村委會自稱于2017年5月知道某市原國土資源局直屬分局于2012年為某公司辦理了《集體土地使用證》，某公司在辦理該土地使用證過程中造假。某村委會于2017年向黑龍江省人民政府申請行政復議后，又撤回行政復議申請，黑龍江省人民政府于2017年8月14日作出《行政復議終止決定書》。某村委會于2019年4月起訴，超過了法律規(guī)定的起訴期限，一審法院裁定不予立案符合法律規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。某村委會向黑龍江省高級人民法院申請再審，黑龍江省高級人民法院于2020年3月25日作出裁定，駁回再審申請。
【檢察機關履職情況】
案件來源。某村委會向某市人民檢察院申請監(jiān)督。某市人民檢察院依法受理并審查后，提請黑龍江省人民檢察院抗訴。
調查核實。檢察機關經(jīng)閱卷、赴市不動產(chǎn)登記中心調查核實后查明：1．2017年8月4日，原市國土資源局直屬分局向村委會作出《承諾書》。載明：“我分局在為某公司辦理土地登記發(fā)證時確實存在一定問題，……決定按照《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》的有關規(guī)定，在收到省政府《行政復議終止決定書》后10個工作日內，報請上級依法糾正，六個月內辦結。”此后，某村委會向黑龍江省人民政府撤回行政復議申請，行政復議程序終止。2．2018年12月9日，原市國土資源局直屬分局作出《答復書》，載明：“……已正式報請市局建議依法撤銷20120180號《集體土地使用證》”。3．2019年8月7日，某市自然資源和規(guī)劃局出具《關于某村申請的答復》，載明：“2017年8月4日，原市國土資源局直屬分局出具承諾書自行糾正登記行為，后期由于人員變動及機構改革，將土地登記統(tǒng)一到不動產(chǎn)登記中心辦理，2018年12月5日，我局按照國家督察局意見決定撤銷原土地登記證書，由于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后土地登記相關法規(guī)已經(jīng)廢止，而不動產(chǎn)登記的相關法規(guī)中無撤銷不動產(chǎn)登記的法律條款，致使至今沒有撤銷相關不動產(chǎn)登記。由于上述原因耽誤了你村訴訟時間?！?/p>
監(jiān)督意見。黑龍江省人民檢察院審查認為：本案爭議焦點是某村委會提起訴訟是否超過法定起訴期限。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。”行政相對人基于對相關國家機關的信賴，等待其就相關爭議事項進行處理的期間，應當從起訴期限中扣除。本案中，原市國土資源局直屬分局2017年8月4日出具的《承諾書》、2018年12月9日作出的《答復書》，均明確承諾啟動自行糾錯的程序，直至二審裁定生效后，市自然資源和規(guī)劃局出具《關于某村申請的答復》才明確表示因不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后相關法律規(guī)定廢止致使其承諾無法履行，且認可系行政機關的原因耽誤了起訴期限。原市國土資源局直屬分局與市自然資源和規(guī)劃局作為不動產(chǎn)登記主管機關，其作出的自行糾正承諾對某村委會而言值得信賴，具有可期待性，某村委會等待其處理而耽誤的期間，屬于法律規(guī)定的“其他不屬于當事人自身的原因耽誤起訴期限”的情形，故本案自2017年8月4日原市國土資源局某分局出具《承諾書》承諾自行糾錯至2019年8月7日市自然資源和規(guī)劃局出具《關于村申請的答復》明確表示已無法自行糾錯期間，應當從起訴期限中扣除，某村委會提起訴訟未超過法定起訴期限，二審裁定不予立案確有錯誤。
監(jiān)督結果。2021年12月4日，黑龍江省人民檢察院向黑龍江省高級人民法院提出抗訴。黑龍江省高級人民法院于2022年2月8日作出裁定，對本案提審。2022年2月23日，黑龍江省高級人民法院作出再審裁定認為：某村委會自知曉具體行政行為后一直積極主張權利，其提起訴訟的時間雖超過法定起訴期限，亦是基于行政機關作出的明確承諾，有可期待性，屬于“公民、法人或者其他組織因其他不屬于自身的原因耽誤起訴期限”的情形，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條第一款規(guī)定，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。且在本案一、二審裁判后，某村委會又向行政機關主張權利，市自然資源和規(guī)劃局又出具答復，明確表示承諾已無法履行，并認可系行政機關的原因耽誤了起訴期限。綜上，檢察機關抗訴理由成立。裁定：撤銷一、二審裁定；指令某區(qū)人民法院立案受理。某區(qū)人民法院于2023年2月9日作出判決認為，某公司提交的集體建設用地流轉申報審核表中，村委會意見及鄉(xiāng)政府意見欄所蓋公章經(jīng)司法鑒定為偽造公章，辦證的前置條件不符合法律規(guī)定，該發(fā)證行為違法，應予撤銷，判決撤銷第20120180號集體土地使用證。某公司向市中級人民法院提出上訴。市中級人民法院于2023年6月19日作出判決認為，登記機關頒發(fā)第20120180號集體土地使用證的主要證據(jù)不足，依法應當予以撤銷。判決駁回上訴，維持原判。
【指導意義】
公民、法人或者其他組織基于對行政機關自行糾錯承諾的善意信賴，等待行政機關就相關爭議事項進行處理，應當屬于扣除行政訴訟起訴期限的情形?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第四十八條第一款規(guī)定了行政訴訟起訴期限扣除制度。該制度作為起訴期限一般規(guī)定的例外，體現(xiàn)了保護當事人訴權與維護行政秩序的平衡，避免當事人因不屬于其自身的原因而喪失司法救濟途徑。公民、法人或者其他組織不服行政機關作出的行政行為，可以依法向行政機關提出，行政機關明確拒絕糾正行政行為的，公民、法人或者其他組織應當在法律規(guī)定的期限內通過依法申請行政復議或者提起行政訴訟主張權利。公民、法人或者其他組織在提起訴訟前依法主張權利過程中，基于對行政機關承諾自行糾錯的信賴，等待行政機關處理的期間，屬于法律規(guī)定的“不屬于其自身原因耽誤起訴期限”，不計入法定起訴期限。
【相關規(guī)定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條第一款
