玩忽職守犯罪出現(xiàn)了大量因?yàn)橹苯咏?jīng)濟(jì)損失計(jì)算不清而導(dǎo)致犯罪分子得不到應(yīng)有懲罰的尷尬情形。這既是我們現(xiàn)有法律的不足，也是所有檢察辦案人員者所面臨的挑戰(zhàn)，正確計(jì)算玩忽職守罪的直接經(jīng)濟(jì)損失對(duì)于準(zhǔn)確打擊此類犯罪具有重要意義。
一、玩忽職守罪直接經(jīng)濟(jì)損失的定義
根據(jù)刑法第三百九十七條的規(guī)定，玩忽職守罪是指國家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或者不認(rèn)真履行職責(zé)，致使公共財(cái)產(chǎn)，國家和人民利益遭受重大損失的行為。因此，玩忽職守罪必須在客觀上給公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益造成重大損失。有無重大損失，是構(gòu)成本罪與非罪的重要界限。由此可見，直接經(jīng)濟(jì)損失是構(gòu)成玩忽職守罪客觀方面的主要內(nèi)容，又是認(rèn)定玩忽職守罪的主要依據(jù)。依照玩忽職守罪的定義，可以將玩忽職守罪的直接經(jīng)濟(jì)損失理解為：國家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任、不履行或不認(rèn)真履行職責(zé)，直接造成國家、集體經(jīng)濟(jì)利益的重大損失。
根據(jù)玩忽職守罪的立案標(biāo)準(zhǔn)，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到以下標(biāo)準(zhǔn)的，即可立案：1、造成個(gè)人財(cái)產(chǎn)直接經(jīng)濟(jì)損失15萬元以上；2、造成公共財(cái)產(chǎn)或者法人、其他組織財(cái)產(chǎn)直接經(jīng)濟(jì)損失30萬元以上；3、雖未達(dá)到1、2兩項(xiàng)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但1、2兩項(xiàng)合計(jì)直接經(jīng)濟(jì)損失30萬元以上。
二、關(guān)于如何計(jì)算直接經(jīng)濟(jì)損失的立法現(xiàn)狀
我國法律并未就如何計(jì)算玩忽職守罪的直接經(jīng)濟(jì)損失作出明確規(guī)定，目前，對(duì)計(jì)算玩忽職守罪直接經(jīng)濟(jì)損失最具指引意義的是《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》（以下簡稱 《立案標(biāo)準(zhǔn)》中關(guān)于直接經(jīng)濟(jì)損失的規(guī)定。
（一）明確規(guī)定了計(jì)算直接經(jīng)濟(jì)損失的起算時(shí)間。直接經(jīng)濟(jì)損失是指立案時(shí)確已造成的經(jīng)濟(jì)損失，移送起訴前，犯罪嫌疑人及其親友自行挽回的經(jīng)濟(jì)損失，以及由司法機(jī)關(guān)或者犯罪嫌疑人所在單位及其上級(jí)主管部門挽回的經(jīng)濟(jì)損失，不予減扣，但可以作為犯罪嫌疑人從輕處理的情節(jié)考慮。該規(guī)定明確了直接經(jīng)濟(jì)損失的起算時(shí)間是立案時(shí)，立案后挽回的損失不能減扣。
（二）嚴(yán)格區(qū)分直接經(jīng)濟(jì)損失與間接經(jīng)濟(jì)損失。直接經(jīng)濟(jì)損失，是指與行為有直接因果關(guān)系而造成的財(cái)產(chǎn)損毀、減少的實(shí)際價(jià)值；間接經(jīng)濟(jì)損失，是指由直接經(jīng)濟(jì)損失引起和牽連的其他損失，包括失去的在正常情況下可以獲得的利益和為恢復(fù)正常的管理活動(dòng)或者挽回所造成的損失所支付的各種開支、費(fèi)用等。在我們辦案中常出現(xiàn)的間接經(jīng)濟(jì)損失主要有以下幾種情形：（1）由直接經(jīng)濟(jì)損失核算出的銀行利息；（2）因玩忽職守致使公共財(cái)產(chǎn)滅失、毀壞后，經(jīng)修理、重制、更換所需的資金；（3）因挽回由玩忽職守造成的公共財(cái)產(chǎn)的重大損失所列支的成本。如在訴訟過程中列支的訴訟費(fèi)用、律師代理費(fèi)用、差旅費(fèi)、住宿費(fèi)、資產(chǎn)評(píng)估費(fèi)、鑒定費(fèi)等。
（三）直接經(jīng)濟(jì)損失要與玩忽職守行為有直接因果關(guān)系。直接經(jīng)濟(jì)損失是指與行為有直接因果關(guān)系而造成的財(cái)產(chǎn)損毀、減少的實(shí)際價(jià)值。也就是說，玩忽職守行為與造成直接經(jīng)濟(jì)損失的客觀危害后果之間必須存在刑法上的直接因果關(guān)系，如果二者之間沒有刑法上的因果關(guān)系，那么即使客觀上存在行為人玩忽職守的行為和造成直接經(jīng)濟(jì)損失的危害結(jié)果，也不能追究行為人玩忽職守的刑事責(zé)任。
（四）特殊情形下直接經(jīng)濟(jì)損失的計(jì)算?！读笜?biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，有下列情形之一的，雖然有債權(quán)存在，但已無法實(shí)現(xiàn)債權(quán)的，可以認(rèn)定為已經(jīng)造成了經(jīng)濟(jì)損失：(1)債務(wù)人已經(jīng)法定程序被宣告破產(chǎn)，且無法清償債務(wù)；(2)債務(wù)人潛逃，去向不明；(3)因行為人責(zé)任，致使超過訴訟時(shí)效；(4)有證據(jù)證明債權(quán)無法實(shí)現(xiàn)的其他情況。正確理解以上四種特殊情形，將對(duì)計(jì)算直接經(jīng)濟(jì)損失有重大幫助。
三、對(duì)玩忽職守罪直接經(jīng)濟(jì)損失的再認(rèn)識(shí)
司法實(shí)踐中，由于案件復(fù)雜不一，實(shí)際關(guān)于如何計(jì)算損失往往是很復(fù)雜的，爭論也較多，再加上《立案標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)直接經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算還缺乏具體解釋，因而各地司法機(jī)關(guān)對(duì)瀆職案件立案前挽回的經(jīng)濟(jì)損失認(rèn)定處理不一致，客觀上影響對(duì)此類案件的查處。在此，筆者想結(jié)合司法實(shí)踐中遇到的幾個(gè)問題，談?wù)勛约旱恼J(rèn)識(shí)。
（一）玩忽職守案件立案前挽回的損失如何計(jì)算
《立案標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)立案前挽回的經(jīng)濟(jì)損失如何認(rèn)定未作具體解釋，有主張者認(rèn)為，既然《立案標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定直接經(jīng)濟(jì)損失是指立案時(shí)確已造成的經(jīng)濟(jì)損失，那么凡是在檢察機(jī)關(guān)對(duì)玩忽職守案件立案前挽回的經(jīng)濟(jì)損失，一律應(yīng)予以扣減?？蹨p后，如果未達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)，則不應(yīng)立案。筆者認(rèn)為對(duì)此不能采取一刀切扣減的方法進(jìn)行認(rèn)定，是否扣減，應(yīng)結(jié)合案件的實(shí)際情況。
如某社保局負(fù)責(zé)審核工作的甲某因沒有認(rèn)真審核某醫(yī)院提交的虛假社保報(bào)銷材料，最終導(dǎo)致該醫(yī)院騙取社會(huì)保險(xiǎn)基金300多萬。公安機(jī)關(guān)因此對(duì)醫(yī)院相關(guān)工作人員立案偵查，并在偵查中追回了全部損失。檢察機(jī)關(guān)在公安機(jī)關(guān)追回全部損失后發(fā)現(xiàn)了這一線索，并進(jìn)行了一系列調(diào)查，確認(rèn)甲具有玩忽職守犯罪情節(jié)。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)追究甲的刑事責(zé)任？顯然，按照一刀切減扣原則，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)對(duì)甲某的玩忽職守行為立案。但我們反過來想想，假使同樣的事情發(fā)生在乙身上，而公安機(jī)關(guān)沒有追回?fù)p失，那么檢察機(jī)關(guān)是不是就要對(duì)乙立案偵查？由此可見，采用一刀切減扣原則，顯然是不符合常理的，更不符合罪刑相適應(yīng)的刑法基本原則。
如何計(jì)算立案前挽回的經(jīng)濟(jì)損失，筆者認(rèn)為關(guān)鍵要看立案前挽回?fù)p失的手段是否具有刑事性質(zhì)，如果是采取刑事手段追回的損失，那么檢察機(jī)關(guān)立案時(shí)，這一損失不應(yīng)予以減扣；如果不是采用刑事手段挽回經(jīng)濟(jì)損失，是玩忽職守行為人及其親友，或者行為人所在單位及其上級(jí)主管部門挽回的經(jīng)濟(jì)損失，或者是人民法院通過行使民事、行政訴訟審判活動(dòng)挽回的經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)予以扣減認(rèn)定處理。
（二）損害后果實(shí)際發(fā)生與否同直接經(jīng)濟(jì)損失認(rèn)定的關(guān)系
在辦理玩忽職守案件時(shí)，通常以造成直接經(jīng)濟(jì)損失的這一危害結(jié)果實(shí)際已經(jīng)發(fā)生，作為定罪處罰的標(biāo)準(zhǔn)。但根據(jù)《立案標(biāo)準(zhǔn)》中特殊情形下直接經(jīng)濟(jì)損失的計(jì)算附則，存在以上四種情形之一的，雖然有債權(quán)存在，但已無法實(shí)現(xiàn)債權(quán)的，可以認(rèn)定為已經(jīng)造成了經(jīng)濟(jì)損失。也就是說，玩忽職守行為造成已經(jīng)存在的債權(quán)客觀上無法實(shí)現(xiàn)的，可以認(rèn)定為已經(jīng)造成了實(shí)際損失，而這種實(shí)際損失事實(shí)上是尚未發(fā)生的。因此，玩忽職守犯罪造成的直接經(jīng)濟(jì)損失并不必然要以損害后果實(shí)際已經(jīng)發(fā)生為必要條件。
辦案中，我們要靈活應(yīng)用這一特別規(guī)定。例如：某縣政府以1600多萬元的價(jià)格買下一塊空地用作政府儲(chǔ)備用地，但由于相關(guān)人員執(zhí)法不嚴(yán)，最終導(dǎo)致該政府儲(chǔ)備用地上被建成了大面積的違章建筑達(dá)70多戶，致使政府儲(chǔ)備用地遭到嚴(yán)重破壞，給公共財(cái)產(chǎn)造成了重大損失，經(jīng)鑒定如果要拆除該地上的違章建筑需花費(fèi)90多萬。關(guān)于認(rèn)定此案直接經(jīng)濟(jì)損失的認(rèn)定，有的認(rèn)為買地所花的1600多萬應(yīng)當(dāng)作為直接經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算；有的認(rèn)為拆除違章建筑所花的鑒定費(fèi)用應(yīng)當(dāng)作為直接經(jīng)濟(jì)損失。
蘇義飛律師認(rèn)為該地雖然建成了大量違章建筑，但土地并沒有滅失，損失的是該土地使用價(jià)值，其使用價(jià)值是否因?yàn)?0多戶違章建筑而被完全破壞，或者被破壞了多少？這是個(gè)無法有準(zhǔn)確性結(jié)論的問題，因此不能以1600多萬的買地款作為直接經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算。蘇義飛律師認(rèn)為《立案標(biāo)準(zhǔn)》中的“債權(quán)”可作擴(kuò)大理解。按照法律規(guī)定，違章建筑不受法律保護(hù)，是必須要拆除的，雖然目前政府出于社會(huì)和諧穩(wěn)定等多方面原因考慮還尚未拆除，但是拆除這一違章建筑的行為是既定的（即通過法律法規(guī)已經(jīng)確定的），造成的損失是必然的。因此，在認(rèn)定本案直接經(jīng)濟(jì)損失中，可以看成是一種特殊的“債權(quán)債務(wù)關(guān)系”，雖然拆除行為實(shí)際尚未發(fā)生，但應(yīng)當(dāng)認(rèn)定造成了實(shí)際損失，拆除違章建筑所需的費(fèi)用應(yīng)作為本案直接經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算。
（三）直接經(jīng)濟(jì)損失累計(jì)計(jì)算的問題
拿稅務(wù)人員玩忽職守少征、漏征稅款問題為例。國家稅收是法律直接規(guī)定的，具有無償、固定和強(qiáng)制的法律特征，納稅人只要取得了應(yīng)稅的收入或發(fā)生了應(yīng)稅的行為，就必須依法繳納稅金。因此，稅法規(guī)定，應(yīng)納稅款從規(guī)定交納之日起即屬于國家財(cái)政資金。稅務(wù)人員由于玩忽職守造成少征的或漏征的稅款應(yīng)認(rèn)定為稅務(wù)人員玩忽職守的直接經(jīng)濟(jì)損失。工作中，有的稅務(wù)人員在稅收征管，工作中嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，致使國家稅收少征、漏征，但每次造成的損失金額都是幾千到幾萬，根本不能達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)。因此，在造成客觀損失后，他們往往得過且過，認(rèn)為只要沒有達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)就不構(gòu)成犯罪，所以也不去積極挽回造成的損失，最終導(dǎo)致國家稅收白白流失。
鑒于此類問題，筆者認(rèn)為直接經(jīng)濟(jì)損失是可以累計(jì)計(jì)算的，這種做法是有充分的立法上的根據(jù)。例如，2007年5月9日最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理與盜竊、搶劫、詐騙、搶奪機(jī)動(dòng)車相關(guān)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)工作人員疏于管理或者審查不嚴(yán)，致使盜竊、搶劫、詐騙、搶奪的機(jī)動(dòng)車被辦理登記手續(xù)，數(shù)量達(dá)到5輛以上或者價(jià)值總額達(dá)到50萬元以上的，以玩忽職守罪定罪……”，此規(guī)定即是明確了可以對(duì)多次玩忽職守的直接經(jīng)濟(jì)損失累加計(jì)算。除此以外，《刑法》也有類似規(guī)，如刑法第一百五十三條第三款規(guī)定:“對(duì)多次走私未經(jīng)處理的，按照累計(jì)走私貨物、物品的偷逃應(yīng)繳稅額處罰?！毙谭ǖ谌偎氖邨l第七款規(guī)定:“對(duì)多次走私、販運(yùn)、運(yùn)輸、制造毒品，未經(jīng)處理的，毒品數(shù)量累計(jì)計(jì)算。”刑法第三百三十八條第二款規(guī)定:“對(duì)多次貪污未經(jīng)處理的，按照累計(jì)貪污數(shù)額處罰。”
司法實(shí)踐中，筆者認(rèn)為針對(duì)此類情形，應(yīng)注意以下兩個(gè)問題，對(duì)于沒有超過訴訟時(shí)效的：一是要考查行為人前一次行為是否已經(jīng)追究行政責(zé)任。根據(jù)一事不再罰原則，對(duì)已經(jīng)作過行政處理的，則不宜對(duì)其行為進(jìn)行累計(jì)。二是要考查行為人的多次行為的性質(zhì)，如果行為人前后行為的性質(zhì)不同，則不宜累加。同一行為人多次行為造成損害后果的直接經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)當(dāng)累計(jì)計(jì)算。
四、結(jié)語
玩忽職守罪直接經(jīng)濟(jì)損失的認(rèn)定往往是罪與非罪、罪輕與罪重的決定因素，因此司法實(shí)踐中，在計(jì)算玩忽職守罪造成的直接經(jīng)濟(jì)損失時(shí)，一方面要謹(jǐn)小慎微，仔細(xì)核對(duì)證據(jù)材料，實(shí)事求是地計(jì)算，不能不作細(xì)致的調(diào)查研究就憑主觀意思草率認(rèn)定，杜絕任意擴(kuò)大直接經(jīng)濟(jì)損失；另一方面，要敢于認(rèn)定，要學(xué)會(huì)通過刑法及其他相關(guān)法律法規(guī)的精神和真實(shí)含義對(duì)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)損失依法認(rèn)定，從而排除一些責(zé)任主體最終免責(zé)的僥幸心理。玩忽職守罪作為一種不落腰包的腐敗，其危害后果可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于貪污賄賂等職務(wù)犯罪，建議相關(guān)立法部門能夠引起重視，及時(shí)完善有關(guān)規(guī)定，為辦案機(jī)關(guān)準(zhǔn)確計(jì)算玩忽職守罪的直接經(jīng)濟(jì)損失提供充分的法律保障。
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（2013年）公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定
（2014年）最高人民法院關(guān)于常見犯罪的量刑指導(dǎo)意見
