當(dāng)前，集體土地拆遷已成為關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定和國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的熱點(diǎn)問題。人民法院對(duì)集體土地拆遷案件的處理，業(yè)已成為彰顯司法公正的一個(gè)重要窗口。土地征用行政非訴案件作為新類型案件，暴露出來的我國土地征用立法的不健全和農(nóng)民法律意識(shí)的淡薄的現(xiàn)狀，使得規(guī)范土地征用的法律依據(jù)和行政執(zhí)法程序和切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)民的合法利益，成為審判司法實(shí)踐的當(dāng)務(wù)之急。
一、集體土地征用行政非訴案件的特點(diǎn)
《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第四十五條規(guī)定“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。這是我國現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)集體土地征用的實(shí)體和程序方面的規(guī)定,由于法規(guī)規(guī)定比較原則性，在司法實(shí)踐中暴露出了不少問題。
（一）土地征用的主體不規(guī)范
根據(jù)土管法實(shí)施條例第二十五條的規(guī)定，在省政府作出同意批準(zhǔn)集體土地征用為國有土地后，對(duì)拒不配合交出土地的，應(yīng)當(dāng)由行政土管部門向土地使用者作出《責(zé)令交出土地行政決定》。而行政執(zhí)法實(shí)踐中，土管部門或地方政府均可以作出《責(zé)令交出土地行政決定》，雖然地方政府與土管部門具有行政隸屬關(guān)系，但是由于根據(jù)實(shí)施條例第四十五條的規(guī)定明確規(guī)定土管部門的行政職權(quán)，因此地方政府作出交出土地決定，明顯違法法律規(guī)定，屬于無權(quán)行政。
（二）土地征用的公告程序不規(guī)范
根據(jù)實(shí)施條例第二十五條的規(guī)定，土地征用有兩個(gè)必經(jīng)程序，即地方政府對(duì)同意批準(zhǔn)征用土地文書進(jìn)行公告和土管部門對(duì)征地補(bǔ)償安置方案進(jìn)行公告。實(shí)踐中，1、公告主體混亂。出現(xiàn)了應(yīng)當(dāng)由地方政府公告的，卻由土管部門公告；應(yīng)當(dāng)由土管部門公告的，卻由地方政府公告；由地方政府或土管部門一方名義作出批準(zhǔn)公告和拆遷安置公告。2、公告程序缺乏。在省級(jí)政府作出同意批準(zhǔn)征用土地后，地方政府未經(jīng)公告，并且直接向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民發(fā)出拆遷通知。
（三）征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍問題標(biāo)準(zhǔn)不一。
征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍問題，指征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定主體、依據(jù)，被補(bǔ)償人對(duì)該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的異議的解決機(jī)制，以及征地補(bǔ)償?shù)姆秶８鶕?jù)我國法律的規(guī)定，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍是直接授權(quán)省一級(jí)單位采取立法方式作出規(guī)定。如我省即通過省九屆人大常委會(huì)制定《江蘇省土地管理?xiàng)l例》，實(shí)踐中征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“政出多門”，同一城市中不同的村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府規(guī)定不一，因此在征地補(bǔ)償上具有一定的混亂性，而被征地的農(nóng)民群眾普遍認(rèn)為征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，補(bǔ)償范圍太窄，補(bǔ)償費(fèi)用太少，因此產(chǎn)生大量的信訪現(xiàn)象。
（四）征地補(bǔ)償費(fèi)用的歸屬、分配問題不公開。
土地補(bǔ)償費(fèi)具體包括哪些項(xiàng)目，其受益究竟農(nóng)民群眾可以獲得多少，以及歸屬于哪一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織，如何監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織管理、支配、分配土地補(bǔ)償費(fèi)。而這些涉及群眾切身利益的問題往往是村委開個(gè)會(huì)、幾個(gè)人內(nèi)定，這種不公開的做法導(dǎo)致了經(jīng)常有農(nóng)民集體為要求確認(rèn)土地補(bǔ)償費(fèi)歸其所有而上訪或訴訟的現(xiàn)象，村民認(rèn)為確定分配標(biāo)準(zhǔn)的程序不合法、分配標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、分配不公平等等。
（五）房屋等土地附著物的評(píng)估不規(guī)范
在征地安置過程中，對(duì)農(nóng)民房屋以及裝修部分的價(jià)值計(jì)算缺乏相應(yīng)的依據(jù)，侵犯農(nóng)民的實(shí)體權(quán)益。實(shí)踐中，對(duì)房屋價(jià)值的計(jì)算，行政機(jī)關(guān)采信的評(píng)估結(jié)論，采用的是公式計(jì)算法，用拆遷房屋面積乘以造價(jià)，而不是市場(chǎng)價(jià)評(píng)估，忽視了房屋個(gè)別情況對(duì)價(jià)值的影響；對(duì)房屋裝修和附著物的計(jì)算，單方面委托評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，但是評(píng)估結(jié)果不與當(dāng)事人見面，評(píng)估報(bào)告不進(jìn)行送達(dá)。
（六）行政相對(duì)人的法律意識(shí)淡薄
征地對(duì)于農(nóng)民來說就意味著“三失”，即“失地、失業(yè)、失所”，使他們變成了“種田無地、上班無崗、低保無份”的“三無”游民，被征地的農(nóng)民往往得不到有效的安置，尤其是無力承受重新安居的負(fù)擔(dān)，因此，他們一般并不愿意拆遷搬走，而是阻撓拆遷，但是他們由于法律意識(shí)淡薄，往往也不會(huì)用法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益，對(duì)征地拆遷中遇到行政行為合法性的問題沒有足夠的重視，導(dǎo)致訴訟權(quán)利的流失。
二、土地征用行政非訴案件的對(duì)策
（一）修改法律，加強(qiáng)土地征用的立法建設(shè)
《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)土地征用行政程序規(guī)定過于原則，如對(duì)建設(shè)占用土地、涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)定可操作性不強(qiáng)，缺乏公告期的規(guī)定、被征地農(nóng)民對(duì)公告內(nèi)容異議的處理的規(guī)定等等；而且，有些環(huán)節(jié)還流于形式，如在征地補(bǔ)償、安置方案公告后，要聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，但他們的意見往往對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案很難有積極性影響。盡管法律規(guī)定“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決”，但實(shí)際情況是，并沒有協(xié)調(diào)、裁決的操作辦法，使得行政協(xié)調(diào)、裁決的程序形同虛設(shè)。因此，筆者希望立法機(jī)關(guān)組織對(duì)土地法進(jìn)行修改，或者授權(quán)省級(jí)地方人民政府制定較為詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則。
（二）建立機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)督土地征用的管理
我國可以參考世界上其他國家或地區(qū)的做法，設(shè)置一個(gè)專門機(jī)構(gòu)來對(duì)土地征用的情況進(jìn)行監(jiān)督管理，如對(duì)于土地征而不用、閑置浪費(fèi)現(xiàn)象及時(shí)收回土地使用權(quán)予以糾正。實(shí)際情況是土管部門在批準(zhǔn)用地是根據(jù)職權(quán)、嚴(yán)格落實(shí)，而批準(zhǔn)以后對(duì)土地的時(shí)間利用，確鮮有機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。如各地房產(chǎn)公司為了搶占市場(chǎng)，往往先“圈地”，后建設(shè)，在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好或者投資者中途撤資等情況下，土地尤其是耕地大量長(zhǎng)時(shí)間閑置浪費(fèi)而無人問津。專門機(jī)構(gòu)對(duì)土地征用的情況進(jìn)行監(jiān)督管理之外，并且可以開展行政裁決工作，對(duì)于土地征用中的爭(zhēng)議進(jìn)行裁決及矯正征用雙方的行為。這就使征地工作中的矛盾消滅在萌芽狀態(tài)或者及時(shí)地得到解決，避免愈演愈烈以至發(fā)展成沖突局面。
作者單位：江蘇省常州市天寧區(qū)人民法院
