最高人民法院關(guān)于對(duì)債務(wù)人利用體外公司及個(gè)人賬戶進(jìn)行非法經(jīng)營活動(dòng)、惡意逃避債務(wù)的建議的答復(fù)
對(duì)十三屆全國人大三次會(huì)議 第6354號(hào)建議的答復(fù)
您提出的《關(guān)于對(duì)債務(wù)人利用體外公司及個(gè)人賬戶進(jìn)行非法經(jīng)營活動(dòng)、惡意逃避債務(wù)的建議》收悉，經(jīng)商國家稅務(wù)總局、中國人民銀行，現(xiàn)答復(fù)如下：
您提到個(gè)別企業(yè)將財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)全部轉(zhuǎn)移到公司體外運(yùn)營，以體外公司或個(gè)人名義與客戶進(jìn)行業(yè)務(wù)往來、收支業(yè)務(wù)款項(xiàng)從而逃避債務(wù)、規(guī)避執(zhí)行的問題，具有很強(qiáng)的針對(duì)性。近年來，人民法院執(zhí)行方式方法不斷豐富、力度越來越大，與此同時(shí)，被執(zhí)行人規(guī)避執(zhí)行的做法也越來越多樣和隱蔽。您提出的幾點(diǎn)建議反映了當(dāng)前人民法院執(zhí)行工作面臨的問題，也是人民法院正在努力破解的司法難題。
一、關(guān)于多個(gè)部門聯(lián)合調(diào)查的建議
二、關(guān)于對(duì)債務(wù)人及其客戶賬目進(jìn)行調(diào)查的建議
您提出的關(guān)于“對(duì)債務(wù)人及其業(yè)務(wù)客戶的賬目進(jìn)行調(diào)查，查明業(yè)務(wù)所涉及物資及資金的走向，以便于執(zhí)行”的建議非常重要。執(zhí)行程序中，通過對(duì)被執(zhí)行人會(huì)計(jì)賬簿等財(cái)務(wù)資料的審計(jì)及對(duì)資金流向的調(diào)查等，能夠發(fā)現(xiàn)其是否存在轉(zhuǎn)移、隱匿財(cái)產(chǎn)等規(guī)避執(zhí)行行為，也能為人民法院采取下一步執(zhí)行措施打下良好基礎(chǔ)。2017年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于民事執(zhí)行中財(cái)產(chǎn)調(diào)查若干問題的規(guī)定》首次明確將強(qiáng)制財(cái)務(wù)審計(jì)引入民事執(zhí)行程序，執(zhí)行審計(jì)也正式成為執(zhí)行財(cái)產(chǎn)調(diào)查的一大利器。該規(guī)定第十七條規(guī)定，作為被執(zhí)行人的法人或其他組織不履行生效法律文書確定的義務(wù)，申請(qǐng)執(zhí)行人認(rèn)為其有拒絕報(bào)告、虛假報(bào)告財(cái)產(chǎn)情況，隱匿、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)等逃避債務(wù)情形或者其股東、出資人有出資不實(shí)、抽逃出資等情形的，可以書面申請(qǐng)人民法院委托審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)該被執(zhí)行人進(jìn)行審計(jì)。該規(guī)定與您所提建議基本是一致的，對(duì)人民法院通過掌握被執(zhí)行人的財(cái)務(wù)資料，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)被執(zhí)行人的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)，有效查明被執(zhí)行人的資金去向及責(zé)任財(cái)產(chǎn)的真實(shí)情況等，具有極為重要的意義。實(shí)踐中，有些地方法院充分利用執(zhí)行審計(jì)這一利器，取得了良好的執(zhí)行效果。如浙江高院在2018年就決定在溫州法院全面開展“執(zhí)行審計(jì)綜合配套改革”試點(diǎn)工作，溫州全市法院將被執(zhí)行人拒不申報(bào)或申報(bào)不實(shí)、申請(qǐng)執(zhí)行人強(qiáng)烈質(zhì)疑被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、被執(zhí)行人以注銷公司的手段逃避執(zhí)行等案件，作為執(zhí)行審計(jì)的重點(diǎn)，通過對(duì)62個(gè)案件啟動(dòng)執(zhí)行審計(jì)程序，既發(fā)現(xiàn)了非法轉(zhuǎn)移資金等一般執(zhí)行手段難以查明的財(cái)產(chǎn)線索，還對(duì)不誠信和不積極履行生效判決的被執(zhí)行人形成強(qiáng)大的執(zhí)行威懾和制裁效果，有近一半案件得到自動(dòng)履行。當(dāng)然，不可否認(rèn)，囿于各種原因，執(zhí)行審計(jì)在各地法院的利用尚不平衡。我們將進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)研，不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化操作流程，大力推廣執(zhí)行審計(jì)，進(jìn)一步推動(dòng)各級(jí)人民法院在執(zhí)行程序中用足、用好包括執(zhí)行審計(jì)在內(nèi)的各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)調(diào)查手段。
此外，關(guān)于您提出的對(duì)被執(zhí)行人業(yè)務(wù)客戶的賬目進(jìn)行調(diào)查的問題，根據(jù)目前的法律規(guī)定，人民法院應(yīng)依法采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，被執(zhí)行人的客戶并非執(zhí)行程序中的法定義務(wù)人，對(duì)其賬目進(jìn)行調(diào)查，尚缺乏明確的法律依據(jù)。但是不排除在個(gè)案處理中，根據(jù)案件實(shí)際情況決定調(diào)查的情形。我們將根據(jù)您的建議，總結(jié)各地法院的經(jīng)驗(yàn)做法，認(rèn)真研究論證。
三、關(guān)于對(duì)債務(wù)人的股東、高管及其近親屬的個(gè)人銀行賬戶進(jìn)行調(diào)查的建議
實(shí)踐中，作為被執(zhí)行人的公司等將公司財(cái)產(chǎn)惡意轉(zhuǎn)移給股東、高管或其近親屬以逃廢債務(wù)、規(guī)避執(zhí)行的情況時(shí)有發(fā)生。對(duì)此，您提出了“對(duì)債務(wù)人的股東、高管及其近親屬的個(gè)人銀行賬戶進(jìn)行調(diào)查，要求其對(duì)大額資金的來源、定期資金流水的情況進(jìn)行說明”的建議。我們認(rèn)為該建議對(duì)于發(fā)現(xiàn)和打擊上述規(guī)避執(zhí)行行為具有相當(dāng)?shù)谋匾?，但為保障公司股東、高管及其近親屬的合法權(quán)益，合理區(qū)分作為被執(zhí)行人的企業(yè)責(zé)任財(cái)產(chǎn)與企業(yè)家個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)，防止因法院隨意查控導(dǎo)致股東有限責(zé)任落空，上述調(diào)查行為應(yīng)經(jīng)過適當(dāng)程序，并且應(yīng)當(dāng)有一定的證據(jù)予以佐證的情況下才能啟動(dòng)。如《最高人民法院關(guān)于民事執(zhí)行中財(cái)產(chǎn)調(diào)查若干問題的規(guī)定》第十七條就規(guī)定了申請(qǐng)執(zhí)行人認(rèn)為被執(zhí)行人的股東、出資人有出資不實(shí)、抽逃出資等情形的，可以書面申請(qǐng)人民法院委托審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)該被執(zhí)行人進(jìn)行審計(jì)，由人民法院決定是否準(zhǔn)許，即人民法院根據(jù)案情，結(jié)合相關(guān)證明材料作出是否進(jìn)行審計(jì)的決定。另外，《最高人民法院關(guān)于民事執(zhí)行中變更、追加當(dāng)事人若干問題的規(guī)定》對(duì)于追加被執(zhí)行人的股東、出資人、發(fā)起人、董事等人員作為被執(zhí)行人的情形作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，即在股東、出資人、發(fā)起人等虛假出資、抽逃出資、未經(jīng)清算即辦理注銷登記、濫用股東權(quán)利導(dǎo)致公司財(cái)產(chǎn)不能清償債務(wù)等特定情形下，申請(qǐng)執(zhí)行人提出申請(qǐng)，并提交相關(guān)證明材料的，執(zhí)行程序有權(quán)進(jìn)行審查，并有權(quán)在股東應(yīng)負(fù)責(zé)任的法定情形下追加股東等為被執(zhí)行人，由此實(shí)現(xiàn)對(duì)濫用有限責(zé)任規(guī)避執(zhí)行的股東直接采取執(zhí)行措施。下一步，我們將繼續(xù)加強(qiáng)調(diào)研，尤其對(duì)何種情況下可以啟動(dòng)對(duì)債務(wù)人的股東、高管及其近親屬的個(gè)人銀行賬戶進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，啟動(dòng)調(diào)查的具體程序及規(guī)則等做進(jìn)一步研究，細(xì)化相關(guān)規(guī)則，既有效防范和打擊利用有限責(zé)任和特殊身份等規(guī)避執(zhí)行的行為，又避免侵害個(gè)人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
四、關(guān)于對(duì)被執(zhí)行人的實(shí)際控制人采取司法強(qiáng)制措施進(jìn)行懲戒的建議
在單位為被執(zhí)行人的情況下，存在對(duì)單位難以懲戒的問題，因此對(duì)其法定代表人、實(shí)際控制人等采取強(qiáng)制措施是執(zhí)行工作強(qiáng)制性的重要體現(xiàn)，您提出的建議非常符合執(zhí)行實(shí)際。根據(jù)現(xiàn)行法律和司法解釋的規(guī)定，人民法院主要通過以下幾個(gè)方面對(duì)被執(zhí)行人的實(shí)際控制人進(jìn)行懲戒。
一是依法限制消費(fèi)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)及有關(guān)消費(fèi)的若干規(guī)定》第三條規(guī)定，被執(zhí)行人未履行法律文書確定的給付義務(wù)的，人民法院可以采取限制消費(fèi)措施，被執(zhí)行人為單位的，被采取限制消費(fèi)措施后，被執(zhí)行人及其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、影響債務(wù)履行的直接責(zé)任人員、實(shí)際控制人也不得有高消費(fèi)及非生活和工作必需的消費(fèi)行為。單位被執(zhí)行人被采取限制消費(fèi)措施后，對(duì)上述四類責(zé)任人員限制消費(fèi)，在有效解決對(duì)單位被執(zhí)行人難以懲戒問題的同時(shí)，能夠有效促進(jìn)單位責(zé)任人員積極履行相應(yīng)職責(zé)，有助于促進(jìn)單位被執(zhí)行人案件的執(zhí)行。
二是采取財(cái)產(chǎn)調(diào)查相關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行措施?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》規(guī)定，對(duì)必須接受調(diào)查詢問的被執(zhí)行人、被執(zhí)行人的法定代表人、負(fù)責(zé)人或者實(shí)際控制人，經(jīng)依法傳喚無正當(dāng)理由拒不到場的，人民法院可以拘傳其到場。《最高人民法院關(guān)于民事執(zhí)行中財(cái)產(chǎn)調(diào)查若干問題的規(guī)定》再次重申，為查明被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)情況和履行義務(wù)的能力，可以傳喚被執(zhí)行人或被執(zhí)行人的法定代表人、負(fù)責(zé)人、實(shí)際控制人、直接責(zé)任人員到人民法院接受調(diào)查詢問，對(duì)必須接受調(diào)查詢問的被執(zhí)行人、被執(zhí)行人的法定代表人、負(fù)責(zé)人或者實(shí)際控制人，經(jīng)依法傳喚無正當(dāng)理由拒不到場的，人民法院可以拘傳其到場。
三是依法適用拘留、罰款。相關(guān)法律和司法解釋規(guī)定了單位被執(zhí)行人有以暴力、威脅或者其他方法阻礙、妨礙、抗拒執(zhí)行行為的，人民法院可以對(duì)其主要負(fù)責(zé)人或直接責(zé)任人員予以罰款、拘留，構(gòu)成犯罪的，還可以依法追究刑事責(zé)任。拘留、罰款作為傳統(tǒng)強(qiáng)制措施，具有較高的威懾力。下一步，我們將著重要求和督促各級(jí)法院依法用足罰款、拘留措施，充分發(fā)揮其震懾作用。
四是依法采取限制出境措施?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉執(zhí)行程序若干問題的解釋》第三十七條規(guī)定，被執(zhí)行人為單位的，可以對(duì)其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人或者影響債務(wù)履行的直接責(zé)任人員限制出境。實(shí)踐中，限制出境措施對(duì)于防范被執(zhí)行人通過逃往境外的方式逃避執(zhí)行起到了至關(guān)重要的作用，但是由于一直以來出入境的限制條件較多，使得采取此項(xiàng)措施的效率較低。下一步，我們將繼續(xù)加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的協(xié)作，盡快建立限制出境網(wǎng)絡(luò)化操作機(jī)制。
五是嚴(yán)厲打擊拒執(zhí)犯罪。單位被執(zhí)行人拒不執(zhí)行判決、裁定的，除了對(duì)單位判處罰金外，還要對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員、其他責(zé)任人員判處刑罰。針對(duì)拒執(zhí)罪“立案難”的問題，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于審理拒不執(zhí)行判決、裁定刑事犯罪適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于拒不執(zhí)行判決、裁定罪自訴案件受理工作有關(guān)問題的通知》，將拒執(zhí)罪的追訴模式由單一公訴模式改為公訴、自訴并行模式，規(guī)范、暢通了自訴立案渠道，有利于便捷高效地打擊拒執(zhí)罪。
經(jīng)過“基本解決執(zhí)行難”三年攻堅(jiān)，全國法院執(zhí)行工作取得了重大成效，基本形成了反規(guī)避執(zhí)行的高壓態(tài)勢。為鞏固“基本解決執(zhí)行難”成果，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于深化執(zhí)行改革健全解決執(zhí)行難長效機(jī)制的意見——人民法院執(zhí)行工作綱要（2019—2023）》明確提出，針對(duì)嚴(yán)重制約和影響執(zhí)行質(zhì)效的突出問題，持之以恒開展反消極執(zhí)行、反規(guī)避執(zhí)行、反抗拒執(zhí)行等整治行動(dòng)，將專項(xiàng)治理要求轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期性、常態(tài)化工作機(jī)制。針對(duì)規(guī)避執(zhí)行行為，選擇重點(diǎn)案件，采取內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、上下聯(lián)動(dòng)等手段查明事實(shí)，依法以變更追加被執(zhí)行人、采取強(qiáng)制措施等方式予以懲戒，全面壓縮規(guī)避執(zhí)行行為的存在空間；加強(qiáng)對(duì)濫用異議權(quán)、訴權(quán)問題的研究，進(jìn)一步明確濫用異議權(quán)、訴權(quán)拖延、規(guī)避執(zhí)行的處罰程序和標(biāo)準(zhǔn)；研究被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移、隱匿財(cái)產(chǎn)的具體形式，有針對(duì)性地完善財(cái)產(chǎn)追回等制度。下一步，我們將繼續(xù)加大研究力度，積極探索，積累經(jīng)驗(yàn)，做好落實(shí)工作。
感謝您對(duì)人民法院工作的的關(guān)心和支持。
2020年8月28日
