在經(jīng)過(guò)了“兩審批”程序之后，征地機(jī)關(guān)需要通過(guò)“公告”程序?qū)⒄鞯氐挠嘘P(guān)事項(xiàng)告訴集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人，以便讓他們及時(shí)將該土地上附著物拆除，將土地騰空出來(lái)交給國(guó)家使用，同時(shí)到有關(guān)部門領(lǐng)取土地補(bǔ)償款項(xiàng)。需要指出的是，這里征地機(jī)關(guān)發(fā)布的征收土地的“公告”，并不是國(guó)家為了聽取集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人意見而作的一種告知，它僅僅是將“兩審批”這一內(nèi)部程序形成的決定通知給他們，要求他們服從、執(zhí)行而已。它是一種結(jié)果意義上的告知。所以，“公告發(fā)布是在征地審批被批準(zhǔn)之后。也就是說(shuō)，此時(shí)被征地一方只有搬遷的義務(wù)，而沒(méi)有保護(hù)自己土地不被征收的權(quán)利。剩下的，只有對(duì)補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行一些討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)而己”。
1998年《土地管理法》（修訂）盡管設(shè)計(jì)了一個(gè)“兩審批”的程序，但它在法律層面上的效果是更進(jìn)一步加強(qiáng)化了征收集體土地的強(qiáng)制性，并未給予集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人平等協(xié)商的機(jī)會(huì)。雖然它規(guī)定了征地必須“公告”，但征地“公告”時(shí)被征用的土地已經(jīng)獲得了上級(jí)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人只能被動(dòng)接受?？梢姡谡鞯爻绦蛑?，集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人從程序一開始就陷入了相當(dāng)被動(dòng)的、弱勢(shì)地位，手里根本沒(méi)有足夠的法律資源與國(guó)家征地行為進(jìn)行合法對(duì)抗。
即使如此，依照《土地管理法》規(guī)定應(yīng)當(dāng)公告的內(nèi)容，在實(shí)踐中還會(huì)被征地機(jī)關(guān)以各種理由“截留”，不愿將法定公告內(nèi)容告知集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人。此種跡象其實(shí)多少可以說(shuō)明，在征收土地過(guò)程中存在著嚴(yán)重?fù)p害集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人的情況，如果依法履行了征地“公告”，可能會(huì)產(chǎn)生當(dāng)?shù)卣疅o(wú)法控制的局面。所以，采用欺騙、隱瞞等方式阻止集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人獲得事實(shí)真相，已成為一些當(dāng)?shù)卣氖走x策略。如在石洪均等25人訴紹興市人民政府行政復(fù)議一案中，新昌縣人民政府似乎就有這樣的問(wèn)題，即使它未履行征收土地“公告”之職責(zé)，也還是為法院所確認(rèn)。
原告石洪均等25人系新昌縣城關(guān)鎮(zhèn)侯村村民。2005年11月30日，浙江省人民政府批準(zhǔn)征用包括新昌縣城關(guān)鎮(zhèn)侯村在內(nèi)的建設(shè)用地。原告認(rèn)為征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，新昌縣人民政府未進(jìn)行公告，也未組織實(shí)施，于2007年8月15日向被告紹興市人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，請(qǐng)求被告責(zé)令新昌縣人民政府限期公告征用土地方案并組織實(shí)施。被告立案受理并聽取新昌縣人民政府的答辯意見后，于2007年10月12日作出紹市府復(fù)決字(2007)27號(hào)行政復(fù)議決定。認(rèn)為：新昌縣人民政府在浙江省人民政府批準(zhǔn)浙江江南名茶市場(chǎng)建設(shè)用地項(xiàng)目后，已依法進(jìn)行了公告并已組織實(shí)施了土地征收方案，符合《中華人民共和國(guó)土地管理法》第46條的規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第48條第1款之規(guī)定駁回石洪均、陳興江、俞正賢等人的行政復(fù)議申請(qǐng)。原告不服該復(fù)議決定，向法院提起行政訴訟。請(qǐng)求撤銷被告于2007年10月12日所作出的復(fù)議決定，并判令被告重新作出具體行政行為。
依照《土地管理法》等法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，在本案中，新昌縣人民政府是實(shí)施征收土地“公告”的法定機(jī)關(guān)，它應(yīng)當(dāng)將法定的公告內(nèi)容以法定方式在法定地點(diǎn)予以公告，但是它并沒(méi)有履行這一法定職責(zé)。在石洪均等25人提起行政復(fù)議之后，作為復(fù)議機(jī)關(guān)的紹興市人民政府以“新昌縣人民政府在浙江省人民政府批準(zhǔn)浙江江南名茶市場(chǎng)建設(shè)用地項(xiàng)目后，已依法進(jìn)行了公告并已組織實(shí)施了土地征收方案”為由，駁回了石洪均等25人行政復(fù)議申請(qǐng)。但是，在石洪均等25人隨后提起的行政訴訟中，紹興市中級(jí)人民法院卻作出了截然相反的認(rèn)定。法院認(rèn)為：
“雖然，被告在法定期限內(nèi)提供了新昌縣人民政府于2005年12月8日制作的《新昌縣人民政府征收土地公告》文本及公告張貼照片的復(fù)印件。但是該公告并未載明被征土地的批準(zhǔn)時(shí)間、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員的安置途徑及辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙蕖⒌攸c(diǎn)等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，不符合上述規(guī)章的規(guī)定。庭審中原告對(duì)張貼地點(diǎn)提出了質(zhì)疑，被告代理人解釋張貼在被征土地現(xiàn)場(chǎng)，但該照片未能顯示，且無(wú)其他證據(jù)相佐證。國(guó)土資源部的規(guī)章《征用土地公告辦法》第3條規(guī)定：征用農(nóng)民集體所有土地的，征用土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案應(yīng)當(dāng)在被征用土地所在地的村、組內(nèi)以書面形式公告。即使涉案文本已在征用土地現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了張貼，也不符合上述《辦法》的規(guī)定。故被告所辯稱的征用土地公告已依法予以張貼的事實(shí)，證據(jù)不足。”
在本案中，復(fù)議機(jī)關(guān)和法院對(duì)同一案件作出完全相反的結(jié)論，如果不是復(fù)議機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)水準(zhǔn)上的缺陷，那么人們完全有理由相信，當(dāng)下復(fù)議機(jī)關(guān)在解決行政爭(zhēng)議的功能上是相當(dāng)有限的，人們對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)公正性的懷疑也是在情理之中；如果法律、法規(guī)設(shè)計(jì)了前置性的行政復(fù)議程序，那么這又無(wú)疑加重了申請(qǐng)人的程序負(fù)擔(dān)。
有時(shí)，征地機(jī)關(guān)即使履行了征用土地的“公告”，但它還要在公告內(nèi)容上“偷工減料”—當(dāng)然這樣的做法顯然是有目的，并不是單純的工作失誤可以解釋的—從而引起集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人通過(guò)司法途徑進(jìn)行抗?fàn)帯Ｔ谛靾蚍嫉?8人訴余姚市人民政府不履行法定職責(zé)一案中，原告請(qǐng)求法院判令被告完整公告法定內(nèi)容：
2006年8月31日，浙江省人民政府作出浙土字C [2006]一0026號(hào)《浙江省建設(shè)用地審批意見書》，同意余姚市政府本年度復(fù)耕指標(biāo)第5批次建設(shè)用地36.3439公頃，其中批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用35.2407公頃，征收集體土地36.3439公頃。該批準(zhǔn)征收范圍中包括了余姚市朗霞街道新新村集體土地4.3894公頃。原告承包的土地在該范圍之內(nèi)。2006年9月11日，被告發(fā)布了第326號(hào)《關(guān)于征收（征用）土地的公告》，并于同月29日在原告所在村進(jìn)行了張貼。該公告載明了征收（征用）土地的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、批準(zhǔn)時(shí)間、征用土地的用途、面積、征地補(bǔ)償安置辦法等內(nèi)容，并規(guī)定被征地村民或其他權(quán)利人在2006年10月10日前持土地承包權(quán)證等憑證到余姚市朗霞街道新新村辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。但原告認(rèn)為，被告至今沒(méi)有公告過(guò)浙土字C [2006]一0026號(hào)批文批準(zhǔn)征收的土地范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。即使按照被告的說(shuō)法，被告曾經(jīng)張貼過(guò)征地公告，但《余姚市人民政府關(guān)于征收（征用）土地的公告》（第326號(hào)）也沒(méi)有征用土地范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因原告系新新村村民，公告征地范圍可以讓原告知道自己的承包地是否在批準(zhǔn)征收的范圍之內(nèi)，或多少在征收范圍內(nèi)。故公告批準(zhǔn)征收的土地范圍，對(duì)原告有實(shí)際意義。現(xiàn)請(qǐng)求法院判令被告限期公告《浙江省建設(shè)用地審批意見書》（浙土字C [2006]— 0026）批準(zhǔn)征收的土地范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
此案中公告部分內(nèi)容乃是典型的“偷工減料”做法。依照《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定，征收的土地范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是法定公告內(nèi)容之一。它是明確規(guī)定的，而不是通過(guò)法律解釋方法得出來(lái)的。之所以法律對(duì)征用土地“公告”內(nèi)容規(guī)定如此明確、具體，是因?yàn)檫@些內(nèi)容都是被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人維護(hù)自身合法權(quán)利所需要的基本信息。正如有學(xué)者所說(shuō)：“對(duì)于權(quán)利人而言，政府的征用與拆遷決定直接關(guān)系其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的處置，完全應(yīng)當(dāng)采用更加直接的送達(dá)方式而將公告作為輔助性的方式。即使必須采取公告的方式，也應(yīng)當(dāng)明確權(quán)利人的具體情況，而非含混地指向某一地區(qū)，由權(quán)利人去猜測(cè)與辨別自己是否屬于相關(guān)權(quán)利人。” 然而，令人遺憾的是，這一訴訟請(qǐng)求并沒(méi)有為法院所支持。法院認(rèn)為：
“本案中，被告將省政府依法批準(zhǔn)的土地已以第326號(hào)《余姚市人民政府關(guān)于征收（征用）土地的公告》的形式進(jìn)行了公告，且公告載明了征收（征用）土地的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、批準(zhǔn)時(shí)間、征用土地的用途、面積、征地補(bǔ)償安置辦法等內(nèi)容。因此，被告已將涉案土地的征用方案予以公告的事實(shí)清楚。被告是否履行了公告的法定職責(zé)與公告是否合法是兩個(gè)不同的問(wèn)題。況且，受公告形式載體所限，公告的征地范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不可能具體到每個(gè)被征地的人。根據(jù)征地公告前后的相關(guān)程序，以及部分原告已領(lǐng)取征地安置補(bǔ)償款、土地實(shí)際已被征用且投入使用的事實(shí)，原告對(duì)征地范圍應(yīng)當(dāng)是明知的?！?br />
這是一個(gè)異地管轄的行政案件。這樣的判決結(jié)果引發(fā)人們對(duì)案件的背后“連翩浮想”。被告沒(méi)有將法定內(nèi)容全部予以公告，當(dāng)屬于沒(méi)有完全履行法定職責(zé)，法院應(yīng)當(dāng)判令其繼續(xù)履行沒(méi)有完畢的法定職責(zé)。如果此時(shí)再判令被告公開此兩項(xiàng)內(nèi)容已沒(méi)有意義，那么也應(yīng)當(dāng)確認(rèn)之前的不完全公開違法。被告是否履行了公告的法定職責(zé)與公告是否合法的確是兩個(gè)不同的問(wèn)題，但是它們是兩個(gè)無(wú)法分離的問(wèn)題。被告是否履行以及是否完全履行公告的法定職責(zé)，與公告是否合法之間存在著必然的關(guān)系。至于判決書中“況且，受公告形式載體所限，公告的征地范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不可能具體到每個(gè)被征地的人”之判斷，更是難以服人。
