《土地管理法》第44條第1款規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！边@是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序的基本規(guī)定。此條款僅規(guī)定了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批適用的條件，但并沒有明確行使審批權(quán)的主體。中國(guó)各地的實(shí)際情況千差萬(wàn)別，“一刀切”的規(guī)定雖然有助于國(guó)家政令統(tǒng)一，但實(shí)際效果往往不盡如人意，虛置國(guó)家層面上的“統(tǒng)一規(guī)定”情形時(shí)有發(fā)生。所以《土地管理法》對(duì)于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)采用了中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間適度分權(quán)的控權(quán)模式：
(1)國(guó)務(wù)院審批權(quán)。在涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)，由國(guó)務(wù)院行使審批權(quán)的情形有：第一，省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；第二，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地。 第1種情形屬于“中央對(duì)地方”或者“上級(jí)對(duì)下級(jí)”政府之間的法律監(jiān)督，與《憲法》、《組織法》規(guī)定相一致。第2種情形屬于國(guó)務(wù)院“自我監(jiān)督”或者“自我慎思”，其實(shí)際效果取決于國(guó)務(wù)院自我拘束程度的寬嚴(yán)。由于在當(dāng)下行政體制中已無(wú)更高層級(jí)的審批主體，且又沒有比較有效的橫向控權(quán)機(jī)制。所以，這樣的制度設(shè)計(jì)實(shí)效性總是令人產(chǎn)生合理懷疑。當(dāng)然，如果配套實(shí)施一個(gè)良好的國(guó)務(wù)院內(nèi)部分權(quán)機(jī)制，可能會(huì)減緩這個(gè)制度某種先天缺陷所產(chǎn)生的弊病。
(2)市、縣政府審批權(quán)。在已經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)按土地利用年度計(jì)劃分批次批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，市、縣政府有權(quán)審批具體建設(shè)項(xiàng)目的用地。 市、縣政府審批權(quán)行使有兩個(gè)法定條件：第一，存在一個(gè)已經(jīng)過(guò)合法審批的、分批次的土地利用年度計(jì)劃。第二，存在一個(gè)具體建設(shè)項(xiàng)目需要用地。由于市、縣政府與土地使用者關(guān)系“密切”或者它本身可能就是一個(gè)“土地使用者”，所以，為其審批權(quán)行使設(shè)置較為嚴(yán)格的法定條件是十分必要的。
(3)省級(jí)政府審批權(quán)。除國(guó)務(wù)院和市、縣政府審批的建設(shè)項(xiàng)目用地外，其他建設(shè)項(xiàng)目用地審批權(quán)由省級(jí)政府行使。 省級(jí)政府居于國(guó)務(wù)院和市、縣政府之間，在法律地位上具有特殊意義。它既要執(zhí)行國(guó)務(wù)院的決定與命令，又要顧及到地方利益，由它來(lái)行使其他建設(shè)項(xiàng)目的用地審批權(quán)，可以兼顧各方的利益增長(zhǎng)，協(xié)調(diào)中央與地方的利益沖突。
