發(fā)文機關國務院,中共中央
發(fā)文日期1998年10月20日
時效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號中發(fā)〔1998〕15號
施行日期1998年10月20日
效力級別國務院規(guī)范性文件
（1998年10月20日 中共中央、國務院中發(fā)[1998]15號）
今年入汛以來，我國長江發(fā)生了繼1954年后的又一次全流域性大洪水，嫩江、松花江也發(fā)生了超歷史紀錄的特大洪水。黨中央、國務院直接領導了這場抗洪搶險斗爭。江澤民同志在抗洪搶險的每個關鍵時刻都作出重要指示，并親臨第一線進行總動員，極大地鼓舞了抗洪前線廣大軍民的斗志。在長達兩個多月的抗洪搶險斗爭中，廣大軍民團結奮戰(zhàn)，頑強拼搏，特別是人民解放軍發(fā)揮了不可替代的重要作用，抗御了一次又一次的洪水襲擊，保住了大江大河大湖干堤的安全，保住了重要城市的安全，保住了重要鐵路干線的安全，保護了人民生命的安全，取得了抗洪搶險斗爭的全面勝利，創(chuàng)造了在特大洪水情況下將受災損失減少到最低限度的歷史奇跡。
今年我國遭受罕見洪水災害，主要原因是氣候異常，降雨集中，同時也與生態(tài)環(huán)境遭受破壞有很大關系。江澤民同志極為重視災后重建和興修水利工作。他在江西9月4日所作的《發(fā)揚抗洪精神，重建家園，發(fā)展經(jīng)濟》的重要講話中強調(diào)：“搞好水利建設，是關系中華民族生存和發(fā)展的長遠大計”，“在加強水利建設中，要堅持全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、綜合治理的原則，實行興利除害結合，開源節(jié)流并重，防洪抗旱并舉。”9月14日，他又就做好災后重建和加強水利建設作了重要批示。這些重要講話和批示，從全局和戰(zhàn)略的高度，提出了恢復生產(chǎn)、重建家園、防治水患的方針和原則。在調(diào)查研究和充分聽取意見的基礎上，黨中央、國務院就災后重建、整治江湖、興修水利提出以下意見：
一、 實行封山植樹、退耕還林，防治水土流失，改善生態(tài)環(huán)境 我國水患頻繁的一個重要原因，是國土生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞。長江流域洞庭湖、鄱陽湖等幾大湖泊的泥沙淤積不斷增加，泥沙的60%以上來自上中游開墾的坡地，僅四川、重慶每年流入長江的泥沙就達5．33億噸。陜西每年流入黃河的泥沙達5億噸以上。云南、貴州、山西、內(nèi)蒙古、甘肅、寧夏的水土流失也相當嚴重。不解決長江、黃河流域上中游水土流失問題，不僅水患難以防治，而且也會因泥沙淤積，影響湖泊、水庫的調(diào)蓄洪能力。森林植被是陸地生物圈的主體，是維持水、土、大氣等生態(tài)環(huán)境的屏障。積極推行封山植樹，對過度開墾的土地，有步驟地退耕還林，加快林草植被的恢復建設，是改善生態(tài)環(huán)境、防治江河水患的重大措施。
1．停止長江、黃河流域上中游天然林采伐。從現(xiàn)在起，全面停止長江、黃河流域上中游的天然林采伐，森工企業(yè)轉向營林管護。各級黨委、政府要采取措施，堅決制止國有和集體單位及個人對天然林的砍伐。同時，妥善安置林業(yè)分流轉產(chǎn)職工。除利用人工培育的工業(yè)原料林和利用枝椏材、間伐材外，停止建設消耗天然林資源的木材加工項目。關閉采伐區(qū)域內(nèi)的木材交易市場。為了解決國內(nèi)木材的需要，要在適合種植的地區(qū)，因地制宜選擇速生樹種，大力營造速生豐產(chǎn)林基地。同時，要抓好木材節(jié)約代用，努力穩(wěn)定木材市場價格。
2．大力實施營造林工程。重點治理長江、黃河流域生態(tài)環(huán)境嚴重惡化的地區(qū)。用20年左右的時間，將長江流域三峽庫區(qū)及嘉陵江流域、川西林區(qū)、云南金沙江流域3個重點治理區(qū)森林覆蓋率由目前的22．1%提高到45%以上；用30年左右的時間，使黃河中游水土流失區(qū)、黃土高原風沙區(qū)、青海江河源頭3個重點治理區(qū)森林覆蓋率由目前的10．1%提高到27%以上。初步規(guī)劃，這些治理區(qū)的總造林任務為3400萬公頃。第一階段(1998-2010年)造林2431萬公頃，其中2000年以前造林205萬公頃，1998年計劃造林34．4萬公頃。第二段(2011-2030年)造林969萬公頃。在生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，要采取以封山育林為主，結合人工造林、飛播造林、人工補植等方式，建設水土保持林。
3．擴大和恢復草地植被，開展小流域綜合治理。草地建設包括川東、鄂西、湘西、云貴高原、江西、青藏高原、內(nèi)蒙古中西部、甘肅河西走廊及甘南、四川甘孜及阿壩、黃土高原等10個治理區(qū)。用10年左右時間建成高標準人工草場、改良草場和圍欄退化草場約2000萬公頃。其中到2000年改良長江、黃河上中游草場130萬公頃。要以草定畜，扭轉草場超載過牧的狀況。通過增加植被，使這些區(qū)域60%的水土流失及荒漠化土地得到治理，從總體上扭轉這些區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化的狀況，有效控制輸入江河的泥沙量。要提高和改善飛播造林種草能力。
4．加大退耕還林和“坡改梯”力度。水土流失的主要原因是毀林開荒，陡坡種植。據(jù)不完全統(tǒng)計，長江、黃河流域上中游12個省、自治區(qū)、直轄市現(xiàn)有坡耕地約2．8萬畝，其中25度以上的坡耕地7000多萬畝。從現(xiàn)在起，堅決制止毀林開荒，積極創(chuàng)造條件，逐步實施25度以上坡地的退耕還林；加快25度以下坡地“坡改梯”。以生物措施與工程措施相結合，提高土壤的水分涵養(yǎng)能力，攔蓄泥沙下泄。在退耕還林過程中，要注意解決好退耕農(nóng)民的口糧、燒柴問題，并因地制宜，采取以工代賑、貼息貸款，發(fā)展經(jīng)濟林和其他經(jīng)濟作物，以增加農(nóng)民收入。在加大“坡改梯”力度的同時，要應用農(nóng)業(yè)科學技術，發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)，努力提高生產(chǎn)水平，以彌補耕地減少的損失。
5．種植薪炭林，大力推廣節(jié)柴灶。長江、黃河流域上中游地區(qū)薪柴消費約占毀林的30%。要有計劃地種植速生薪炭林，大力推廣節(jié)柴灶、沼氣、秸稈氣化等，鼓勵有條件的地方燒煤炭，采取多種方式減少薪柴消耗，使土地植被得到保護。
6．依法開展森林植被保護工作，強化生態(tài)環(huán)境管理。認真貫徹落實新頒布的 《中華人民共和國森林法》和國務院的有關規(guī)定，加大執(zhí)法力度。要依法管理和推進退耕還林工作。國家林業(yè)局要盡快擬制《重點地區(qū)天然林資源保護工程實施方案》和《天然林保護條例》，報國務院審定。
對長江、黃河流域上中游地區(qū)封山植樹、退耕還林、“坡改梯”工程，主要靠當?shù)攸h委、政府和廣大群眾投工投勞，采取包種包活、荒山承包等多種激勵機制和政策措施來解決。所需資金要多渠道籌措，中央財政予以適當支持。重點國有林區(qū)天然林保護和人員轉產(chǎn)資金，由中央和地方共同解決。其余的天然林保護和人員轉產(chǎn)資金，原則上由地方負責解決。
二、 堅持“蓄泄兼籌、以泄為主”的防洪方針，建設好干支流控制工程，有計劃、有步驟地平垸行洪、退田還湖 據(jù)初步統(tǒng)計，今年長江中下游共潰決堤垸2000多個，其中千畝以上堤垸479個，淹沒耕地283萬畝，除湖北孟溪垸、湖南安造垸是規(guī)劃中應確保的堤垸外，其他所破堤垸都是規(guī)劃中的行蓄洪垸和一般堤垸。破垸受災人口253萬。為了提高行蓄洪能力，對已潰決的圩垸，要根據(jù)條件和可能，結合災后重建，進行平垸行洪、退田還湖。
1．分類規(guī)劃平垸行洪、退田還湖。凡被洪水沖破的江河干堤外灘地民垸以及湖區(qū)內(nèi)的民垸、行洪垸，原則上不修復，實行退田還湖。湖區(qū)內(nèi)、江河干流上影響行洪的民垸，要放棄和清除。其中一部分退人不退耕，洪水退后還可耕種。規(guī)劃中的重點垸、確保垸，重點鐵路干線通過的民垸，干堤內(nèi)因破堤成災的圩垸，可以修復。需要恢復的圩垸，必須科學規(guī)劃，制定安全建設方案，并經(jīng)審查批準，才可修復。受災嚴重的湖南、湖北、江西等省，要按以上原則及長江流域分蓄洪規(guī)劃，在充分論證的基礎上，確定需要修復和放棄的圩垸及移民安置的數(shù)量。對需平垸行洪的圩垸，要有計劃地分步實施。
2．加強分蓄洪區(qū)安全設施建設。為確保武漢等重要城市、荊江大堤及長江干支流的堤防和湖區(qū)重點垸堤的安全，在長江中下游仍要設若干個分蓄洪區(qū)。原來規(guī)劃確定的分蓄洪區(qū)，有些由于人口稠密，分蓄洪區(qū)安全建設工程不足，實際已無法主動分蓄洪。今后要根據(jù)實際需要和可能，并將包括三峽等樞紐工程建成后形成的蓄洪能力考慮在內(nèi)，調(diào)整長江流域分蓄洪規(guī)劃。分蓄洪區(qū)要加強道路、通信設施、安全區(qū)等建設，在就近高地或重點垸內(nèi)建設相對集中的行政村和小城鎮(zhèn)。有關部門要抓緊研究制定農(nóng)民因分蓄洪遭受損失的補償辦法，建立保險機制。黃河、淮河、海河的分蓄洪規(guī)劃和分蓄洪區(qū)建設也要統(tǒng)籌考慮。
3．抓好干支流控制工程的規(guī)劃和建設。近50年來建設的水利工程體系，特別是近年來建設的葛洲壩和隔河巖等水利樞紐，在洪峰到來時攔蓄了大量洪水，減輕了下游堤防壓力，取得了明顯的防洪減災效益。要繼續(xù)抓緊長江上中游干支流控制工程建設，增強對洪水的錯峰調(diào)蓄能力。在建的長江三峽、黃河小浪底等大型水利樞紐工程要抓緊建設，盡快發(fā)揮工程效益。同時，要進一步做好主要來水干支流控制工程的規(guī)劃，逐步組織實施，并搞好病險水庫的除險加固。這些工作，要作為一項系統(tǒng)工程，認真抓好。工程建設要保證質量，決不能有絲毫馬虎。
4．分類處理被洪水沖毀的工業(yè)企業(yè)。水毀企業(yè)原則上不能原樣恢復。屬于行洪區(qū)內(nèi)阻洪、礙洪企業(yè)，要關?；虬徇w；產(chǎn)品無銷路或者嚴重污染環(huán)境、技術落后的企業(yè)，災后不要再重建；產(chǎn)品有市場、有效益的企業(yè)，可以恢復，有的可遷入新建的城鎮(zhèn)，有的可并入其他企業(yè)。受災企業(yè)恢復重建所需材料和設備，原則上要立足于國內(nèi)采購。
三、 統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，搞好以工代賑、移民建鎮(zhèn) 江西省鄱陽湖區(qū)和長江灘涂有大小圩堤4000余座，耕地面積2000萬畝，人口2317萬。湖南省洞庭湖區(qū)有大小堤垸227個，耕地面積1000萬畝，人口1008萬。湖北省長江堤外沿線民垸140個，耕地面積184萬畝，人口106萬。災后重建要與平垸行洪、退田還湖的規(guī)劃相適應，采取以工代賑辦法，有計劃地建設小城鎮(zhèn)。
1．移民建鎮(zhèn)實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計。這次被洪水沖毀的江河干堤外、湖區(qū)內(nèi)、行蓄洪區(qū)、低洼地帶的村莊，要通過論證，統(tǒng)籌規(guī)劃，不再就地重建。要有計劃、有步驟地采取各種不同的方式，或就近遷移，或易地重建，以恢復這些地方的行蓄洪作用。新建小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模一般控制在1至5萬人。城鎮(zhèn)布局要有利于發(fā)展生產(chǎn)、方便生活。通過招標評審等形式，選擇一些經(jīng)濟適用、適合當?shù)厣a(chǎn)生活需要的民居戶型結構設計。同時，結合移民建鎮(zhèn)，清理宅基地，搞好土地整理，盡可能增加一些耕地。各地要發(fā)揚自力更生精神，重建家園，中央財政適當補助建房材料費。
2．小城鎮(zhèn)建設首先要解決好災民過冬用房。實行移民建鎮(zhèn)，要統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施。當前首先要解決好災民的過冬住房，盡可能不建過渡房。在城鎮(zhèn)和房屋建設上，要因地制宜，充分利用當?shù)氐慕ㄖ牧?，有條件的要積極采用新型建筑材料，以盡快解決災民的安居問題。
3．妥善安排移民生計，擴大就業(yè)門路。為了解決遷出農(nóng)業(yè)人口的生計問題，有些退出的行蓄洪垸可以“退人不退耕”，“小水收，大水丟”。退人不退耕的行蓄洪區(qū)，要限定堤頂高程，并改變現(xiàn)行耕作方式，搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)，科學種田。多余的勞動力可從事養(yǎng)殖業(yè)、手工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。要組織行蓄洪區(qū)農(nóng)民以工代賑，參加小城鎮(zhèn)建設，穩(wěn)定災民的生活，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展；經(jīng)過培訓，組建農(nóng)民專業(yè)堤防建設工程隊，長期從事水利工程建設和維護工作；有組織地將行蓄洪區(qū)的農(nóng)民異地轉移到農(nóng)業(yè)勞動力相對不足的地方，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和開發(fā)。首先要在本省內(nèi)部消化安置移民。
四、 抓緊加固干堤，建設高標準堤防，清淤除障、疏浚河湖 從今年嚴重的洪澇災害來看，加固堤壩、整治河道是提高防洪能力的重要措施。要統(tǒng)籌考慮堤防建設與河湖清淤，提高工程效益，確保工程質量。
1．建設好長江、黃河等大江大河的一類堤防工程。按高標準加固干堤是百年大計。堤防要能防御建國以來發(fā)生的最大洪水。重點地段的堤防要達到能防御百年一遇洪水的標準，堤頂要設置防汛公路、照明設備和通訊設施等。初步規(guī)劃急需加固的一類堤防：長江干流2633公里，黃河干流1496公里，松花江、嫩江干流244公里。其他大江大河也要加強一類堤防的建設。堤防加固力爭在2至3年內(nèi)完成。今明兩年主要安排長江流域的荊江大堤、同馬大堤、無為大堤、九江大堤、黃廣大堤、洪湖監(jiān)利大堤、岳陽長江干堤和重點崩岸整治，以及松花江、嫩江等流域的重點堤防。其中險工險段要在今冬明春完成。
2．搞好重要支流和湖泊的二類堤防建設。長江流域二類堤防需加固1009公里，黃河流域需加固763公里，松花江、嫩江流域需加固3160公里。其他江河流域也要根據(jù)輕重緩急，確定建設任務。長江、黃河等流域支流堤防建設應以地方為主。各項工程力爭2年內(nèi)完成。
3．保證工程建設質量。堤防建設要吸取以往大堤潰決的教訓，做好堤基地層的鉆探勘測工作。砂基要打防滲墻，施工要采用先進的方法、器材，推廣應用復合土工布，推行工程監(jiān)理制，確保工程質量。對干堤建設要區(qū)分不同情況，提出設計標準和質量要求。
4．搞好江河、湖泊清淤疏浚。初步估算，長江流域40年來累計淤積泥沙50億立方米，其中洞庭湖43億立方米，鄱陽湖4億立方米，長江中下游河道3億立方米。黃河下游累計淤積泥沙80多億立方米。清淤疏浚是恢復和提高大江大河大湖行洪能力行之有效的工程措施。為此，要對重點河道和湖區(qū)，進行大規(guī)模的清淤疏浚工程，所挖泥沙用于江河湖泊干堤加固。具體安排是：
(1)長江流域重點清淤清淤疏浚工程。洞庭湖區(qū)：安排湖南省洞庭湖區(qū)、湖北省“三口”洪道堤防、岳陽市江堤、長沙市江堤等填塘淤背工程，南洞庭、藕池河洪道疏浚工程，西洞庭湖區(qū)澧水洪道清淤工程。荊江附近區(qū)：安排荊江大堤、松滋江堤、洪湖江堤填塘淤背工程。武漢、鄱陽湖附近區(qū)安排武漢市堤、黃石市堤、黃廣大堤、九江江堤、南昌市堤、贛撫大堤、鄱陽湖區(qū)重點垸堤等填塘淤背工程，鄱陽湖五河尾閭河道疏浚工程。長江下游地區(qū)：安排同馬大堤、無為大堤、安慶市堤、蕪湖市堤、南京市堤等填塘淤背工程，巢湖裕溪河河道疏浚工程。
(2)黃河下游重點清淤疏浚工程。根據(jù)河南、山東河段的泥沙淤積量和河勢變化情況，采取多種形式對影響行洪的河段逐步進行清淤疏浚。由于黃河上中游水土流失，近期難以完全得到控制，應當清淤不止。
(3)其他流域重點清淤疏浚工程。主要安排松花江、遼河流域、海河流域主要河道及河口清淤。
以上各流域的總清淤量約6億立方米，力爭3年內(nèi)完成。為此，必須組建行業(yè)或地方的大規(guī)模專業(yè)清淤疏浚隊伍，并充分發(fā)揮現(xiàn)有的能力。通過招標組織有條件的企業(yè)生產(chǎn)挖泥船，明年爭取新裝備40艘，以后逐年增加，力爭到2000年新增100艘以上。
5．搞好地質災害的防治。長江、黃河流域上中游是地質災害多發(fā)區(qū)，崩塌、滑坡、泥石流等造成了人民生命財產(chǎn)巨大損失。要搞好地質環(huán)境的評價，制定地質災害防治規(guī)劃，在治理江河的同時，實施防治地質災害的工程和措施。
完成上述任務，需要多渠道籌集資金：(1)募集捐贈的資金，一部分用于當前災民生活救濟，一部分用于建房。(2)中央財政安排一定資金。(3)調(diào)整投資結構，堅決壓縮一般工業(yè)項目，增加地方對水利建設的投入。(4)明后兩年發(fā)行一定數(shù)量特種國債用于水利建設。(5)爭取國際金融組織的長期優(yōu)惠貸款。(6)通過以工代賑，組織災民投工投勞，參加修復水毀工程和興建水利工程。(7)發(fā)展農(nóng)村住房信貸，扶持農(nóng)民建房。
今年所需中央投資，已在財政債券和預算內(nèi)資金中安排約200億元，各地要抓緊落實配套資金。
五、 抓好當前災后重建和長遠規(guī)劃的銜接，安排好災民的生活 當前，各受災地區(qū)要進一步貫徹落實江澤民同志關于災后恢復生產(chǎn)、重建家園和加快水利建設的指示，認真解決災后的群眾生活問題，特別是越冬住房。同時要按照標本兼治、綜合治理的原則，把目前災后重建同整治江湖長遠目標結合起來，把恢復生產(chǎn)同結構調(diào)整結合起來，對山、水、田、林、路進行統(tǒng)籌規(guī)劃，作出分期實施的安排。當前救災工作，要按國務院有關部門同受災較重的內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、江西、安徽、湖北、湖南、重慶、四川等地區(qū)商定的方案，抓緊實施。
1．搶建過冬用房。9省、區(qū)、市因災倒塌房屋600多萬間，涉及到100多萬戶。鑒于這些地區(qū)災情較重和地方財政困難的情況，由中央財政和社會捐助款補助一部分建房材料費。災區(qū)越冬所需的棉衣、棉被主要通過社會捐助解決。
2．抓緊恢復中小學校和衛(wèi)生院。為保證中小學生正常學習和開展醫(yī)療、防疫工作的需要，各地要首先把水毀學校和衛(wèi)生院恢復起來。所需資金中央財政適當予以補助。
3．搞好水毀設施的建設。對水毀的城鄉(xiāng)電網(wǎng)、交通通信線路以及監(jiān)獄等，要結合擴大基礎建設，由有關部門會同地方優(yōu)先安排重建。
災后重建、整治江湖、興修水利，要發(fā)揚抗洪精神，立足于自力更生、艱苦奮斗。要加強領導、統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、突出重點、分步實施。所有建設項目，都必須廣泛吸取各方面特別是專家和工程技術人員的意見，按照自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律辦事，充分論證，慎重決策。要運用先進技術，強調(diào)綜合效益，堅持質量第一，著眼長治久安。要繼續(xù)調(diào)整投資結構，集中必要資金，增加災后重建和水利工程建設投入。在抓緊貫徹落實本意見提出的各項任務的同時，要結合第十個五年計劃的制定，進一步提出改善生態(tài)環(huán)境，防治水旱災害的規(guī)劃方案，把災后重建工作與長遠規(guī)劃銜接起來。國家發(fā)展計劃委員會要會同各地區(qū)、各部門，通力協(xié)作，加倍努力，進一步調(diào)動各方面力量，盡快把各項任務落到實處。
