發(fā)文機關自然資源部法規(guī)司,自然資源部自然資源所有者權益司
發(fā)文日期2025年06月18日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2025年06月18日
效力級別部門規(guī)范性文件
黨的二十屆三中全會提出，深化自然資源有償使用制度改革。為貫徹落實黨中央、國務院關于完善國有土地資源有償使用制度工作的決策部署，自然資源部對《劃撥用地目錄》（以下簡稱《目錄》）進行了修訂。自然資源部法規(guī)司、權益司負責人日前接受《中國自然資源報》記者采訪，就《目錄》的修訂背景、主要修訂內(nèi)容和如何發(fā)揮新修訂《目錄》的作用等內(nèi)容進行了解讀。
問：修訂《目錄》的背景和目的是什么？
答：《民法典》第三百四十七條規(guī)定，設立建設用地使用權，可以采取出讓或者劃撥等方式。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權?！锻恋毓芾矸ā返谖迨臈l對劃撥用地范圍作出了規(guī)定，國家機關用地和軍事用地、城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地、國家重點扶持的能源交通水利等基礎設施用地等，可以以劃撥方式供地。
2001年，原國土資源部制定實施部門規(guī)章《劃撥用地目錄》（國土資源部令第9號），通過列舉的方式，對劃撥用地的具體范圍進行細化?！赌夸洝奉C布實施24年以來，在完善土地要素市場化配置機制、保障相關基礎設施建設和公益事業(yè)發(fā)展、規(guī)范土地市場秩序等方面發(fā)揮了重要作用。
隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、投融資體制改革和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)調(diào)整，現(xiàn)行《目錄》需要按照黨中央、國務院的決策部署，進行調(diào)整和優(yōu)化。一是《國務院關于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見》等重要政策文件先后提出，深化土地要素市場化改革，擴大國有建設用地有償使用范圍，加快修訂劃撥用地目錄。這些改革要求需要盡快落地。二是完善基礎設施建設和公益事業(yè)發(fā)展的用地保障。隨著城市建設的發(fā)展和近年來消防救援、國家儲備等領域的改革推進，基礎設施建設和公益事業(yè)用地的類型在不斷豐富，一些新業(yè)態(tài)符合劃撥用地制度的主旨，需要明確納入《目錄》范圍，做好用地保障。三是一些傳統(tǒng)基礎設施建設領域出現(xiàn)了市場化的經(jīng)營主體和經(jīng)營方式，需要相應地采取競爭方式配置市場要素，不必然使用劃撥土地。此外，現(xiàn)行《目錄》有關行業(yè)用地的分類和概念需要與現(xiàn)行法律法規(guī)和有關行業(yè)管理政策的規(guī)定作出銜接，方便地方政府和自然資源主管部門執(zhí)行。
為此，自然資源部對《目錄》予以全面修訂，貫徹落實黨中央、國務院關于自然資源有償使用制度改革的要求，提高土地要素配置精準性和利用效率。
問：《目錄》的主要修訂內(nèi)容有哪些？
答：此次《目錄》修訂保持總體框架不變，聚焦《土地管理法》第五十四條所列舉的四大類型，對一些具體用地類型和方式進行調(diào)整、刪減、細化，修訂后分為20類，106種具體情形。
嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權。落實黨中央、國務院關于完善國有建設用地有償使用制度，擴大國有建設用地有償使用范圍等要求，嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權：一是將鼓勵有償使用作為基本原則。明確《目錄》列舉的國有建設用地項目，可以以劃撥方式供應；經(jīng)建設單位同意，也可以出讓、租賃等有償使用方式提供。二是結合行業(yè)主管部門的意見，對于劃撥用地的“非營利性”“公益性”“非經(jīng)營性”等作出進一步限定，比如，在“（九）非營利性公共文化體育設施用地”增加“向公眾開放”作為公共文化體育設施劃撥用地的前提等。三是刪去了一些實踐中已采取市場化配置的用地方式。上述修改，旨在貫徹落實深化自然資源有償使用制度改革，擴大國有建設用地有償使用范圍的要求。
完善基礎設施和公益事業(yè)用地的類型。一是加強消防救援、應急避難設施等用地保障，本次修訂單列“（四）消防救援、應急避難設施用地”予以保障。二是滿足新形勢下基礎設施和公益事業(yè)的用地方式，落實國家儲備體系建設的需求，單列“（五）國家儲備設施用地”；補充新的用地業(yè)態(tài)，比如，在“（三）城市基礎設施用地”中增加“市政管廊”，在“（十三）電力設施用地”中增加“儲能電站及相應設施”等。三是傳承和弘揚英雄烈士精神，加強對英雄烈士事跡的宣傳和教育，單列“（十九）烈士紀念設施用地”。四是服務保障國家公園建設等生態(tài)文明建設需求，單列“由政府組織實施的生態(tài)環(huán)境和資源保護事業(yè)需要的保護和公共管理設施用地”。同時，根據(jù)近年來新制定的法律法規(guī)政策和有關行業(yè)主管部門的意見，對現(xiàn)行《目錄》涉及一些用地方式類型進行修改完善。
完善審查標準和認定機制。隨著新業(yè)態(tài)的發(fā)展和投資主體的多元化，地方普遍反映在具體工作中有時難以準確把握“公益性”等標準。本次修訂進一步完善了審查標準和認定機制，明確劃撥用地審查時應當根據(jù)建設單位提供的民辦非企業(yè)單位、社會服務機構登記證書以及有關行業(yè)主管部門出具的材料文書等進行核實。根據(jù)工作需要，可以進一步征求有關行業(yè)主管部門的意見，通過具體的標準和橫向的工作機制綜合予以認定。
問：如何發(fā)揮修訂《目錄》對社會經(jīng)濟發(fā)展的促進作用？
答：新修訂的《目錄》貫徹落實黨中央、國務院決策部署，在劃撥用地的范圍、審查程序等方面進行了完善和優(yōu)化，有利于提高土地資源配置效率，有利于更好支持民生工程和國家重點項目建設，有利于規(guī)范土地管理秩序。各級自然資源主管部門要抓緊做好新修訂《目錄》的貫徹實施工作。
加強學習宣傳。劃撥用地制度在土地管理和要素保障工作中具有基礎性、公益性、長遠性保障作用。各級自然資源主管部門要進一步學習貫徹深化自然資源有償使用制度改革的要求，結合劃撥用地制度的法律淵源和主旨，準確理解把握本次修訂的背景和主要內(nèi)容。省級自然資源主管部門要將新修訂的《目錄》作為近期政策法規(guī)宣貫的重點，采取各種方式加強指導。
嚴格規(guī)范執(zhí)行。各級自然資源主管部門要在劃撥用地的審查報批程序中按照新修訂的《目錄》嚴格審查，對于符合《目錄》的用地項目，特別是諸多民生工程，應當抓緊辦理劃撥用地手續(xù)，提高要素保障效能。對于不符合《目錄》范圍的建設項目，絕不允許違反規(guī)定以劃撥方式供應，堅決維護土地管理秩序。自然資源督察機構將劃撥用地制度的執(zhí)行情況作為督察內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定批準劃撥土地的，依法依規(guī)督促整改。
強化部門協(xié)作。劃撥用地審查的重點和難點是把握界定“非營利性”“公益性”“非經(jīng)營性”等標準。本次修訂對審查的具體標準進行了補充完善，但隨著新業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)和發(fā)展，現(xiàn)有標準也不可能完全對工作實踐中出現(xiàn)的所有用地情形進行覆蓋和定義。因此，本次修訂將建立部門協(xié)調(diào)參與機制作為完善劃撥用地審查制度的內(nèi)容。具體工作實踐中，自然資源主管部門在審查建設項目是否符合《目錄》標準時，可以采取征求意見、會商等方式會同行業(yè)主管部門進行研究并形成審查結論，在法律制度框架下充分發(fā)揮劃撥用地的基礎保障作用。
