對(duì)公共利益的法律界定，國(guó)人曾經(jīng)期望于《物權(quán)法》的出臺(tái)，但在《物權(quán)法》的制定過(guò)程中，對(duì)于是否有必要對(duì)公共利益做出明確界定或者概括性規(guī)定，存在不同意見(jiàn)。第一種意見(jiàn)認(rèn)為，未防止商業(yè)開(kāi)發(fā)以公共利益的名義對(duì)土地進(jìn)行征收征用，限制政府濫用權(quán)力、防止土地違法行為及侵害被拆遷人利益的事件發(fā)生，法律應(yīng)該對(duì)公共利益做出具體、嚴(yán)格的界定;另一種意見(jiàn)則認(rèn)為，在不同情形下公共利益是不同的，所以無(wú)法對(duì)公共利益做出具體界定?！段餀?quán)法》出臺(tái)后，大家看到了《物權(quán)法》采用了后一種意見(jiàn)，未對(duì)公共利益進(jìn)行具體界定或者概括性規(guī)定，有關(guān)公共利益爭(zhēng)議百家爭(zhēng)鳴的局面還無(wú)法有一個(gè)法定標(biāo)準(zhǔn)加以對(duì)照或者判定。
我國(guó)正處于城市建設(shè)的高峰期，毫不夸張的說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)狀就是一個(gè)無(wú)比碩大的拆遷現(xiàn)場(chǎng)。所以，律師認(rèn)為，現(xiàn)階段我國(guó)可以暫時(shí)沒(méi)有公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)，但卻不能沒(méi)有公共利益的認(rèn)定程序。其實(shí)，即使有了公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)，如果這種抽象的標(biāo)準(zhǔn)的解釋權(quán)仍然掌握在行使權(quán)利的人手中，那么還是很難防止對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的曲解和非法利用，打著公共利益旗號(hào)，掛羊頭買狗肉的事情仍然會(huì)屢見(jiàn)不鮮。因此，如何建立一種有效的公共利益認(rèn)定機(jī)制，即對(duì)某一征地項(xiàng)目是否屬于公共利益通過(guò)法定的程序加以認(rèn)定，似乎更符合實(shí)際情況，能更有效的解決違法使用土地及非法拆遷問(wèn)題。海霞律師認(rèn)為，這種認(rèn)定程序至少應(yīng)當(dāng)保障被征地者基本的發(fā)言權(quán)和申辯權(quán)，而且最終的公共利益認(rèn)定權(quán)不能交給征地者——政府，能夠從根本上徹底改變地方政府在征地過(guò)程中既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的局面。
對(duì)公共利益的認(rèn)定程序，應(yīng)該從下述兩個(gè)方面進(jìn)行認(rèn)定，具體程序設(shè)想如下：
第一、 應(yīng)將“公共利益”的界定列入征地聽(tīng)證內(nèi)容。
從《憲法》到《土地管理法》再到《物權(quán)法》都規(guī)定了非公共利益需要，不得對(duì)土地進(jìn)行征收征用。但對(duì)土地征收是否為了公共利益目的，被征土地的使用權(quán)人根本沒(méi)有發(fā)言權(quán)，政府說(shuō)是公共利益就是公共利益。因?yàn)闆](méi)有發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)及程序，即使政府征地根本不是為公共利益征地，想要阻止征地行為，要么組織大規(guī)模的集體上訪或者越級(jí)上訪事件，要么采用極端非正常手段加以阻止引發(fā)流血事件。
其實(shí)，在征地過(guò)程中，根據(jù)《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》的規(guī)定，被征地者可以對(duì)“擬定或者修改基準(zhǔn)地價(jià)、組織編制或者修改土地利用總體規(guī)劃和礦產(chǎn)資源規(guī)劃、擬定擬征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案、擬定非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案等”事項(xiàng)申請(qǐng)聽(tīng)證，并且征地部門必須依據(jù)申請(qǐng)進(jìn)行聽(tīng)證程序。而對(duì)于農(nóng)民更關(guān)心的“土地應(yīng)不應(yīng)被征，被征是否為了公共利益”的問(wèn)題則沒(méi)有被列為聽(tīng)證范圍。根據(jù)海霞律師承辦案件情況，許多征地案件中，行政機(jī)關(guān)根本不會(huì)主動(dòng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，許多政府機(jī)關(guān)為規(guī)避法律規(guī)定，往往由村委會(huì)會(huì)代表村民出具一個(gè)放棄聽(tīng)證權(quán)利的聲明。即使召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，組織聽(tīng)證的機(jī)關(guān)正是決定土地征收的主管部門，由這些部門組織的聽(tīng)證，從聽(tīng)證過(guò)程、參加人員都在其掌控之中，因此這樣的聽(tīng)證大多流于形式，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的決策產(chǎn)生不了什么多大的實(shí)質(zhì)性影響。因此，海霞律師建議，今后應(yīng)該將征地前提條件——是否屬于公共利益列入聽(tīng)證范圍，而且更重要的是要修改有關(guān)的聽(tīng)證規(guī)則，避免聽(tīng)證流于形式，避免聽(tīng)證會(huì)成為政府機(jī)關(guān)“自編自演”的話劇。
第二、 應(yīng)將“公共利益”的界定納入司法審查范圍
其實(shí)縱觀世界各國(guó)的立法，絕大多數(shù)國(guó)家的均未將“公共利益”概念列入立法，但對(duì)于因“公共利益”界定而引發(fā)的糾紛則普遍將其納入司法審查范圍，即如果對(duì)于政府征收土地是否處于公共利益而產(chǎn)生爭(zhēng)議，則政府或者利害關(guān)系人可以將其提交法院裁決。如，1998年美國(guó)輝瑞藥業(yè)公司擬在康涅狄格州的新倫敦市建立一個(gè)研發(fā)基地，需要征收部分業(yè)主的房屋，其中有15戶業(yè)主拒絕出售，于是新倫敦市政府決定行使“公共征用權(quán)”。而這些業(yè)主則認(rèn)為，該征收行為并非屬于公共利益，于是向法院起訴市政府。官司一直打到美國(guó)最高人民法院，最后9名大法官表決，以5：4的表決結(jié)果裁決政府一方勝訴，即認(rèn)定新倫敦市政府征收行為決定符合公共利益要求。
然而，直至今天，我國(guó)即未對(duì)“公共利益”進(jìn)行法律上的界定，也未建立起一種有效的公共利益認(rèn)定機(jī)制。“公共利益”的界定權(quán)一直掌握在實(shí)施征收行為的政府手中，并且經(jīng)常成為政府欺騙被征地者交出土地、壓低補(bǔ)償價(jià)格的說(shuō)辭。今后的數(shù)年中這種局面不會(huì)改變。而要改變這一局面，必須將因“公共利益”界定而引發(fā)的爭(zhēng)議納入司法審查范圍。但現(xiàn)在，全國(guó)各地的法院連對(duì)征地而產(chǎn)生的爭(zhēng)議根本都不受理，更別談將公共利益之爭(zhēng)納入司法審查之列。海霞律師曾經(jīng)數(shù)次試圖在法庭上闡述征地項(xiàng)目非公共利益需要，因此征地行為違法，數(shù)次被主審法官粗暴的打斷。明明嚴(yán)格依照法律規(guī)定發(fā)表的法律意見(jiàn)，卻成了法官口中“反黨反人民”“破壞和諧社會(huì)建設(shè)”的“千古惡人”。將“公共利益”界定之爭(zhēng)納入司法審查范圍，這是非常艱難和漫長(zhǎng)的過(guò)程，但這一步一定要走，否則政府在征地中的違法行政行為就永遠(yuǎn)得不到真正意義上的遏制。海霞律師同時(shí)也相信，通過(guò)許許多多法律工作者的不懈努力，中國(guó)的征地拆遷一定會(huì)向著法制化、合理化、人性化的方向良性發(fā)展。
