貪污賄賂犯罪從總體上說是一類特殊主體犯罪，其犯罪主體大多僅限于國家工作人員。因此，正確界定國家工作人員的具體范圍是認(rèn)定貪污賄賂等職務(wù)犯罪首先要解決的問題。雖然根據(jù)刑法第93條的規(guī)定，國家工作人員包括國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員；國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員；國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位守社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員；以及其他依照法律從事公務(wù)的人員這幾類。但是，對(duì)于上述各類國家工作人員具體范圍法律并未再作進(jìn)一步明確具體的規(guī)定，導(dǎo)致司法實(shí)踐的混亂和理論的紛爭(zhēng)。我們認(rèn)為應(yīng)對(duì)其分別討論。
一、“國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員”的范圍
根據(jù)憲法和法律的有關(guān)規(guī)定，國家機(jī)關(guān)工作人員是指國家各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)從事公務(wù)的人員。在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，人民政協(xié)是各民主黨派和團(tuán)體參政議政的重要形式，中國共產(chǎn)黨的各級(jí)機(jī)關(guān)、中國人民政治協(xié)商會(huì)議的各級(jí)機(jī)關(guān)均具有國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)，在這些機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，應(yīng)適用國家機(jī)關(guān)工作人員的有關(guān)規(guī)定。但是，對(duì)于基層黨組織的負(fù)責(zé)人，如按黨章規(guī)定3人即可成立黨支部的支部書記等，能否將其認(rèn)定為國家機(jī)關(guān)工作人員？如何定性？我們認(rèn)為，這是憲法問題，應(yīng)通過立法途徑解決。目前，在我國還有一些直接隸屬于國家機(jī)關(guān)的企業(yè)、事業(yè)單位，按有關(guān)規(guī)定和授權(quán)行使著一定的政府行政管理職能（如按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，國家專利局是國務(wù)院直屬事業(yè)單位，同時(shí)行使國家專利行政管理職能），這些單位在行使行政管理職能時(shí)即具有國家行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，所以，對(duì)這些單位中從事公務(wù)的人員，也應(yīng)以國家機(jī)關(guān)工作人員論處。如2000年3月21日，最高人民檢察院第9屆檢察委員會(huì)第58次會(huì)議通過了《關(guān)于以暴力、威脅方法阻礙事業(yè)編制人員行政執(zhí)法活動(dòng)是否可以對(duì)侵害人以妨害公務(wù)罪論處的批復(fù)》。該《批復(fù)》明確：“對(duì)于以暴力、威脅方法阻礙國有事業(yè)單位人員依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行行政執(zhí)法職務(wù)的，或者以暴力、威脅方法阻礙國家機(jī)關(guān)中受委托從事行政執(zhí)法活動(dòng)的事業(yè)編制人員執(zhí)行行政職務(wù)的，可以對(duì)侵害人以妨害公務(wù)罪追究刑事責(zé)任”。
我們認(rèn)為，此《批復(fù)》涉及的罪名雖然是妨害公務(wù)罪。但是，根據(jù)刑法第277條的規(guī)定，以暴力、威脅方法阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，構(gòu)成妨害公務(wù)罪。即妨害公務(wù)罪直接指對(duì)的是國家機(jī)關(guān)工作人員。因此，該《批復(fù)》事實(shí)上是從某一方面對(duì)國家機(jī)關(guān)工作人員范圍的解釋，即依照法律、行政法規(guī)執(zhí)行行政執(zhí)法職務(wù)的國有事業(yè)單位人員，以及受國家機(jī)關(guān)委托從事行政執(zhí)法活動(dòng)的事業(yè)編制人員，可以認(rèn)定為國家機(jī)關(guān)工作人員。我們認(rèn)為，這一解釋所要回答的是司法實(shí)踐中的兩個(gè)問題：一是非國家機(jī)關(guān)的國有事業(yè)單位依法執(zhí)行行政執(zhí)法職務(wù)的人員，是否屬于國家機(jī)關(guān)工作人員；二是國家機(jī)關(guān)中的事業(yè)編制人員受委托從事行政執(zhí)法活動(dòng)的，能否認(rèn)定為國家機(jī)關(guān)工作人員?！杜鷱?fù)》對(duì)上述兩個(gè)問題持肯定態(tài)度。與此相似的還有2000年4月30日，最高人民檢察院針對(duì)北京市人民檢察院《關(guān)于中國證監(jiān)會(huì)主體認(rèn)定的請(qǐng)示》，經(jīng)向中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室查詢核定，明確答復(fù)：“中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，是全國證券期貨市場(chǎng)的主管部門。其主要職責(zé)是統(tǒng)一管理證券期貨市場(chǎng)，按規(guī)定對(duì)證券期貨監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。所以，它是具有行政職責(zé)的事業(yè)單位。據(jù)此，北京證券監(jiān)督管理委員會(huì)干部應(yīng)視同為國家機(jī)關(guān)工作人員”。
此外，根據(jù)2000年5月11日最高人民檢察院《關(guān)于鎮(zhèn)財(cái)政所所長是否適用國家機(jī)關(guān)工作人員的批復(fù)》的規(guī)定，對(duì)于屬行政執(zhí)法事業(yè)單位的鎮(zhèn)財(cái)政所中按國家機(jī)關(guān)在編干部管理的工作人員，在履行政府行政公務(wù)活動(dòng)中，濫用職權(quán)或玩忽職守構(gòu)成犯罪的，應(yīng)以國家機(jī)關(guān)工作人員論。
二、“國有單位中從事公務(wù)的人員”的范圍
“國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員”,是指在上述單位中具有經(jīng)營、管理職責(zé)或者經(jīng)管單位財(cái)物職責(zé)的人員，如董事長、廠長、經(jīng)理以及調(diào)度、會(huì)計(jì)、出納、保管、收款人員等。有些同志認(rèn)為，這些單位中的售票員和購銷員等也屬于從事公務(wù)的人員的范圍。我們認(rèn)為，售票員是因?yàn)橹苯邮燮倍^手掌管著票款收入；購銷人員因職業(yè)性質(zhì)和業(yè)務(wù)需要而接觸財(cái)物，上述兩類人員皆從事勞務(wù)活動(dòng)而暫時(shí)過手、接觸一定的國有財(cái)產(chǎn)或其他公共財(cái)產(chǎn)，與那些在單位從事公務(wù)勞動(dòng)的人員經(jīng)手、管理國有財(cái)產(chǎn)或其他公共財(cái)產(chǎn)不同 , 應(yīng)不屬于從事公務(wù)的人員。
另外，2001年5月22日，最高人民法院審判委員會(huì)第1176次會(huì)議通過了《關(guān)于在國有資本控股、參股的股份有限公司中從事管理工作的人員利用職務(wù)便利非法占有本公司財(cái)物如何定罪問題的批復(fù)》。該《批復(fù)》明確：“在國有資本控股、參股的股份有限公司中從事管理工作的人員，除受國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派從事公務(wù)的以外，不屬于國家工作人員。對(duì)其利用職務(wù)上的便利，將本單位財(cái)物非法占為己有，數(shù)額較大的，應(yīng)當(dāng)依照刑法第二百七十一條的規(guī)定，以職務(wù)侵占罪定罪處罰”。
上述《批復(fù)》盡管是最高人民法院對(duì)重慶市高級(jí)人民法院《關(guān)于股份有限公司中從事管理工作的人員侵占本公司財(cái)物如何定性的請(qǐng)示》的答復(fù)，但從其內(nèi)容看，實(shí)質(zhì)上是對(duì)國有公司及國有公司中國家工作人員的界定，即國有資本控股、參股的股份有限公司，不屬于刑法第93條規(guī)定的國有公司，其中從事管理工作的人員，除受國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派從事公務(wù)的以外，不屬于國家工作人員。在以往的司法實(shí)踐中，對(duì)于國有公司的認(rèn)定，有純國有說、國有絕對(duì)控股說和國有相對(duì)控股說之爭(zhēng)。其中，國有絕對(duì)控股說為司法部門所認(rèn)可。但是，根據(jù)上述《批復(fù)》，國有公司的認(rèn)定，應(yīng)采用純國有說，即國有資本百分之百屬國有性質(zhì)的，才能認(rèn)定為國有公司。在具體司法適用中應(yīng)注意把握以下幾點(diǎn)：一是該司法解釋的適用范圍。該司法解釋明確了國有公司性質(zhì)及國家工作人員身份的判定標(biāo)準(zhǔn)，不僅適用于股份有限公司，而且適用于有限責(zé)任公司及其他企業(yè)。不僅適用于貪污罪、職務(wù)侵占罪，而且還適用于受賄罪、挪用公款罪等其他國家工作人員的犯罪。我們認(rèn)為，該司法解釋實(shí)際上是對(duì)國有、非國有單位性質(zhì)的界定，不僅適用于公司、企業(yè)，而且還適用于事業(yè)單位，即在公司、企業(yè)、事業(yè)單位資本構(gòu)成中只要有非國有性質(zhì)的資本，一概不能認(rèn)定為國有性質(zhì)，其中的工作人員除委派的以外，全都不能認(rèn)定為國家工作人員。此外，該解釋不僅適用于以國家工作人員為主體的犯罪，而且還適用于以國有公司為條件的犯罪，如刑法第165條、第166條、第167條、第168條、第169條等。二是該司法解釋的溯及力問題。由于該司法解釋是對(duì)刑法第93條第2款部分內(nèi)容的解釋，且刑法修訂后并無此類司法解釋，因此，該司法解釋應(yīng)依附于現(xiàn)行刑法，以現(xiàn)行刑法生效之日為該司法解釋生效日。對(duì)于該司法解釋頒布生效之前判決已生效的不再適用。對(duì)于判決未生效及正在辦理的案件應(yīng)當(dāng)無條件地適用。
三、“受委派人員”的范圍
“國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員”，包括上述單位為參與國有資產(chǎn)投資形成的中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)、股份制企業(yè)的管理所委派的人員，以及雖然沒有國有資產(chǎn)投資，但為了加強(qiáng)對(duì)非國有單位工作的指導(dǎo)、監(jiān)督而委派的人員。受委派從事公務(wù)的人員既包括由國有單位現(xiàn)有人員中委派到非國有單位從事公務(wù)的人員，也包括在外單位和社會(huì)上委派到非國有單位從事公務(wù)的人員，而不論其以前的身份如何。國有公司、企業(yè)改制為合資、股份制公司、企業(yè)中從事公務(wù)的原國有公司、企業(yè)中從事公務(wù)的人員，也應(yīng)適用受委派從事公務(wù)的人員的規(guī)定，因?yàn)檫@些人雖然不一定履行有關(guān)委派手續(xù) , 但實(shí)際上具有受委派性質(zhì)。
在把握這類工作人員時(shí)，關(guān)鍵要正確理解和認(rèn)定“委派”。這里的“委派”應(yīng)同時(shí)具備以下條件：其一，委派的有效性。即委派必須由上述國有單位出面，明確表示委派的意思，而不是私人委派。單位出面委派的方式一般是通過書面文件表示的，特殊情況下也可以通過口頭。受委派的人也應(yīng)明確表示接受委派。只有這樣，雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系才是明確的。當(dāng)然，在生活實(shí)踐中，有時(shí)委派是由單位的負(fù)責(zé)人出面表示的，但也必須是以單位的名義，而不是代表個(gè)人進(jìn)行委任，這樣的委派才是有效的。如果不是單位委派的，而僅僅是個(gè)人之間的關(guān)系，就是無效的委派，不能認(rèn)為：“受委派人”是國家工作人員。其二，委派的合法性。即委派的單位只能在其合法權(quán)限范圍內(nèi)就地委派，即對(duì)委派的事務(wù)具有委派權(quán)，如果超越委派權(quán)限，這種委派就不具有合法性，“受委派人”也就不能被認(rèn)為是國家工作人員。其三，委派的隸屬性。即委派關(guān)系成立后，委派人與受委派人之間就形成了一種行政上的隸屬關(guān)系，受委派人要接受委派人的領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督，兩者之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從、管理與被管理的行政隸屬關(guān)系，而不是民法上的平等委托、代理關(guān)系。其四，委派內(nèi)容的特定性。委派的內(nèi)容僅限于受委派人到非國有單位代表委派單位從事公務(wù)活動(dòng)，即從事領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等活動(dòng)，而不是直接從事生產(chǎn)、勞動(dòng)、服務(wù)等勞務(wù)活動(dòng)。如果受委派人從事的是勞務(wù)活動(dòng)，則不能認(rèn)為受委派人是國家工作人員。
四、“其他依照法律從事公務(wù)的人員”的范圍
“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，包括各民主黨派中的專職工作人員、人民陪審員，由法律、法規(guī)授權(quán)行使行政管理職權(quán)組織的人員，受行政機(jī)關(guān)委托行使行政管理職權(quán)的組織的人員，以及其他與上述人員類似的依照法律從事公務(wù)的人員。
關(guān)于人大代表和人民政協(xié)委員的身份問題。在我國，人大代表、政協(xié)委員當(dāng)中既有國家工作人員，也有一般的工人、農(nóng)民、學(xué)生、軍人，還有非國有公司、企業(yè)的企業(yè)家等。因此，必然存在著對(duì)非國家工作人員的人大代表、政協(xié)委員的身份行為的認(rèn)定問題。要準(zhǔn)確、科學(xué)的認(rèn)定這一問題，就必須弄清人大代表、政協(xié)委員的產(chǎn)生途徑和享有的權(quán)力、權(quán)利。
在我國，根據(jù)憲法和法律，人大代表是經(jīng)法定的選舉程序而產(chǎn)生的。根據(jù)《全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》規(guī)定，人民代表享有廣泛的權(quán)利，履行代表職責(zé)，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。由此可見，人大代表執(zhí)行代表職務(wù)的行為從本質(zhì)上說，是一種依照法律從事公務(wù)的行為，對(duì)人大代表應(yīng)以國家工作人員論。人民政協(xié)委員是按照人民政協(xié)的章程選舉產(chǎn)生的。根據(jù)憲法的規(guī)定，人民政協(xié)是具有廣泛性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，在國家政治生活、社會(huì)生活和對(duì)外友好活動(dòng)中發(fā)揮著重要作用。人民政協(xié)委員享有通過規(guī)定的程序和途徑參政議政的權(quán)利，因此，人民政協(xié)委員執(zhí)行委員職務(wù)的行為從本質(zhì)上說也是一種依法從事公務(wù)的行為，他們也應(yīng)屬于以國家工作人員論的范圍。
這里存在著一個(gè)重要而又普遍的問題：從總體上說，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等村基層組織成員是否屬于其他依照法律從事公務(wù)的人員？有些同志認(rèn)為居民委員會(huì)、村民委員會(huì)是與廣大群眾接觸面最廣的一級(jí)組織，其人員的行為對(duì)人民群眾的影響面也很大。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)人員雖然不屬于一級(jí)政府組織人員，但屬于依照村民委員會(huì)組織法和居民委員會(huì)組織法，經(jīng)群眾選舉產(chǎn)生的，同時(shí)又受各級(jí)政府委托從事著大量的行政事務(wù)，代表一定的政府形象，必須從嚴(yán)管理。將這些人員列入國家工作人員的范圍，并不等于說他們是一級(jí)政府人員，而是根據(jù)其工作性質(zhì)和有關(guān)法律規(guī)定，將其以國家工作人員論。
我們認(rèn)為，居民委員會(huì)和村民委員會(huì)成員不應(yīng)列入國家工作人員范圍。理由是：其一，以居民委員會(huì)、村民委員會(huì)是與廣大群眾接觸面最廣的一級(jí)組織為由，將其成員列入國家工作人員范圍，這種理由是不成立的。成為國家工作人員是有嚴(yán)格的法定條件的，而不是可以用其他理由和條件加以替代。其二，依法產(chǎn)生不能成為村民委員會(huì)、居民委員會(huì)成員為國家工作人員的理由。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)成員雖然是依照有關(guān)法律產(chǎn)生，但并不等于說他們所從事的活動(dòng)就是公務(wù)活動(dòng)。依法產(chǎn)生與依法從事公務(wù)活動(dòng)是兩個(gè)不同的概念，應(yīng)嚴(yán)加區(qū)分。例如，私營企業(yè)也是依法產(chǎn)生的，合伙企業(yè)也是依法產(chǎn)生的，但并不能因此認(rèn)定私營企業(yè)、合伙企業(yè)人員所從事的活動(dòng)就是公務(wù)活動(dòng)，他們屬于國家工作人員。其三，村民委員
會(huì)、居民委員會(huì)只是群眾性自治組織，不是一級(jí)行政組織，其接受有關(guān)政府委托組織一定的管理是完全必要和應(yīng)該的，正如私營企業(yè)受工商、稅務(wù)等行政機(jī)關(guān)管理一樣，但并不能因此就認(rèn)為他們屬于國家工作人員。其四，不將村民委員會(huì)、居民委員會(huì)成員列入國家工作人員范圍，符合刑事立法的原意和精神。縱觀我國刑事立法的演變，其中關(guān)于國家工作人員范圍的規(guī)定是由范圍小走向大，再走向小的，現(xiàn)行刑法關(guān)于國家工作人員范圍的規(guī)定較以前有關(guān)刑法規(guī)定，大大縮小了國家工作人員的范圍，并且將集體經(jīng)濟(jì)組織中的工作人員都排出了國家工作人員的范圍，更不要說村民委員會(huì)、居民委員會(huì)成員了。所以說，將村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等村基層組織成員排出國家工作人員的范圍是完全符合刑事立法精神和本意的。
當(dāng)然，我們認(rèn)為村民委員會(huì)、居民委員會(huì)組織成員不能算作是國家工作人員，是從總體上來說的，不排除在特定情況下，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等村基層組織成員可以屬于依照法律從事公務(wù)的人員，從而可以構(gòu)成某些特定的國家工作人員職務(wù)經(jīng)濟(jì)犯罪，如貪污罪、受賄罪、挪用公款罪。一是根據(jù)2000年4月29日，第9屆全國人大常委會(huì)第15次會(huì)議通過了《關(guān)于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》。該《解釋》明確，村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理、社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；國有土地的經(jīng)營和管理；土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；代征、代繳稅款；有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作的，屬于刑法第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。上述《解釋》是全國人大常委會(huì)對(duì)修訂刑法的首次解釋，也是迄今為止所作的唯一立法解釋，這足以說明立法機(jī)關(guān)對(duì)國家工作人員概念的重視。二是根據(jù)刑法第 382 條第 2 款規(guī)定：“受國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體委托管理、經(jīng)營國有財(cái)產(chǎn)的人員，利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有國有財(cái)物的，以貪污論”。根據(jù)此規(guī)定，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)成員受國有單位委托管理公共事務(wù)如收取電費(fèi)、農(nóng)村提留等時(shí)，如果這些錢是國家的，而被他們利用職務(wù)之便侵吞、騙取了，應(yīng)對(duì)其以貪污罪論處。
參考書目：
（1）《中華人民共和國刑法》。1997年3月14日
（2）最高人民檢察院《關(guān)于以暴力、威脅方法阻礙事業(yè)編制人員行政執(zhí)法活動(dòng)是否可以對(duì)侵害人以妨害公務(wù)罪論處的批復(fù)》。2000年3月21日
（3）最高人民檢察院對(duì)《關(guān)于中國證監(jiān)會(huì)主體認(rèn)定的請(qǐng)示》的答復(fù)函。2000年4月30日
（4）最高人民檢察院《關(guān)于鎮(zhèn)財(cái)政所所長是否適用國家機(jī)關(guān)工作人員的批復(fù)》。2000年5月11日
（5）最高人民法院《關(guān)于在國有資本控股、參股的股份有限公司中從事管理工作的人員利用職務(wù)便利非法占有本公司財(cái)物如何定罪問題的批復(fù)》。2001年5月22日
（6）《中華人民共和國憲法》。1982年12月4日。
（7）《全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》
（8）第9屆全國人大常委會(huì)《關(guān)于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》。2000年4月29日 （作者單位：山東省寧津縣人民檢察院）
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